專家談《房屋征收條例草案》 建議關注三方面問題

　　1月29日起征求意見的《國有土地房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，被各界認可相比之前的《城市房屋拆遷管理條例》有長足進步。然而，法律實踐者“推演”條例實施，也預見到不足和瑕疵：

　　拆遷法律關系的本質，究竟是房屋還是地，《草案》是否顛倒了補償對象的主次？《草案》能否將公共利益征收與商業開發徹底分開？違法建筑不予補償并依法拆除，這一規定是否和其他法律抵觸？

　　核心是房還是地？

　　全國律協行政法專業委員副主任袁裕來依然堅持自己的觀點：政府征收房屋，實質上是為了取得土地使用權，當事人失去的，主要也是土地使用權。

　　因此，在征收房屋和收回土地使用權之間，基本法律關系是土地使用權是否能夠提前收回或者征收的問題。土地使用權提前收回或者征收了，房屋也就只能予以拆除，或者說一并征收了。

　　根據《草案》規定，政府為了公共利益取得土地使用權，實際上必須經歷兩個階段：一是征收房屋；二是收回國有土地使用權。前一環節，實在是多余的。而且，《草案》撇開土地使用權來談論房屋征收，然后又規定“征收房屋的，應當依法收回國有土地使用權”，顛倒了基本次序。

　　因此，《草案》一定程度上掩蓋了征收土地使用權和征收房屋法律關系的本質，補償對象的主次，也從而被顛倒。

　　當然，《草案》第20條規定“貨幣補償的金額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。”這里的區位暗含了部分土地使用權的價格，但是又沒有真實反映土地使用權的價格，甚至沒有一個明確的規則。因此，矛盾就不可避免：

　　比如，被拆遷者可能認為，同樣面積和地段的房屋，占地面積大者不能獲得更多補償，無視了土地使用權的價值，就不公平。

　　《草案》第2條規定的“危舊房改造”，如果是“危房”，按照市場價，自然是不值什么錢的，實際補償時，也不能不考慮土地使用權的價格。沒有明確的規則，必然產生激烈矛盾。

　　能否分清公共利益與商業拆遷？

　　事實上，在許多地方，所有性質的動拆遷項目(公益性、商業性動拆遷)都納入到政策管轄范圍之內。不論何種性質的拆遷項目，均可以獲得政府強制力作為后盾。今年上海兩會上，該市人大代表孫洪林指出這一問題，并分析說，這使得被拆遷人相對于政府和開發商均處在需服從的地位。

　　實踐中，動拆遷主體不明，動拆遷項目性質界定不清，混淆公益動拆遷和商業動拆遷。孫洪林說，開發商往往躲在政府背后，以“國家建設”為名，以“公共利益”為幌子，謀一己私利。毋庸贅言，大多數“暴力拆遷”都是由開發商所為。

　　細讀《草案》，其第2條規定“為了公共利益的需要，對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權人給予補償的，適用本條例。”其第3條，對“公共利益”進行了列舉。

　　“其實，拆遷矛盾的主要誘因不是公公益征收和商業拆遷不分，而是補償不到位”，袁裕來認為，實踐中，只要能夠得到合理的補償，絕大多數被拆遷人是愿意拆遷的。

　　這一點，甚至在法治發達國家和地區也是一樣，因此很少有國家或者地區會從更加嚴重地界定公共利益，來扼制拆遷或者征收。譬如臺灣地區就規定為了推行經濟政策，譬如設立工業園區可以征收土地，都市更新也允許征收土地。“關鍵是補償要到位！”

　　袁裕來介紹說，具體操作時，常常容易出現公共利益與非公共利益夾雜，塞進私貨:比如，名為建廉租房征收房屋拆遷，但廉租房項目一部分可以建地下商場。比如，很多以拆遷安置用地為由，征收房屋收回土地，絕大多數最后被用于商業地產開發。

　　違法建筑不予補償并依法拆除？

　　違法建筑不予補償，是拆遷矛盾爆發的最主要原因之一。媒體曾經廣泛報道的成都市金牛區唐福珍自焚事件、上海市閔行區潘蓉燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰，都是因為政府認為涉案建筑是違法建筑，不予補償或者只給少量補償引起的。

　　袁裕來說，違法建筑如何處理，撇開造成違法建筑的歷史原因不談，《城鄉規劃法》第64條有明確規定：

　　“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”

　　也就是說，違法建筑包括僅僅程序違法、程序和實體都違法兩種情況，前者屬于沒有辦理審批手續，但實體是符合城鄉規劃，應該準許補辦規劃審批手續，遭遇征收時當然應該予以補償。只有后者是無法補辦手續，不予補償并應該拆除。

　　《草案》規定一律予以拆除，既不符合我國實際情況，又與上位法抵觸。 (記者 包蹇)