近日，中國社科院和聯(lián)合國人居署聯(lián)袂完成的《城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索———遼寧棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)》在京發(fā)布。該報(bào)告認(rèn)為，遼寧棚戶區(qū)改造成功解決了資金瓶頸和土地難題，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房。
報(bào)告指出，肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造工程，遼寧省各級(jí)政府堅(jiān)持以市場(chǎng)為主渠道，構(gòu)建多元化的融資渠道，解決了資金難題。
棚戶區(qū)改造初期，短期內(nèi)需要大量的資金。遼寧省各級(jí)政府多方籌措資金，開辟多種融資渠道。遼寧出臺(tái)“九條”政策從社會(huì)融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會(huì)融資為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來就是“九個(gè)一塊”，即“政府補(bǔ)貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個(gè)人集資一塊、市場(chǎng)運(yùn)作一塊、銀行貸款一塊、社會(huì)捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”。“九個(gè)一塊”可以概括為政府渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道三大類，政府渠道包括政府補(bǔ)貼和政策減免兩大部分，市場(chǎng)渠道包含企業(yè)籌集、個(gè)人集資、部分項(xiàng)目和土地的市場(chǎng)化運(yùn)作、銀行貸款和工程節(jié)約等，社會(huì)渠道主要是社會(huì)捐助和單位幫扶。在“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”的融資架構(gòu)中，政府渠道資金占比大約是38.67%、社會(huì)渠道資金權(quán)重大約是5%，市場(chǎng)渠道資金權(quán)重大約是56.33%。其中，市場(chǎng)資金中由政府通過市場(chǎng)化運(yùn)作獲得的資金占比是5.63%～11.27%，由參與企業(yè)通過市場(chǎng)化運(yùn)作獲得的資金占比36.33%～46.33%。
2005—2010年，遼寧省各級(jí)政府為棚戶區(qū)改造融資732.46億元，政府財(cái)政支出發(fā)揮了撬動(dòng)市場(chǎng)資金的“杠桿”作用，而市場(chǎng)資金則發(fā)揮著主要作用。棚改初期，由于財(cái)政收入不足，政府負(fù)債嚴(yán)重。經(jīng)過幾年的市場(chǎng)運(yùn)作，許多城市通過出售棚戶區(qū)改造的土地，財(cái)政收入顯著增加。2011年，遼寧省財(cái)政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務(wù)也按計(jì)劃償付。這種融資模式激活了資本在企業(yè)和公共財(cái)政資金間流動(dòng)。
報(bào)告負(fù)責(zé)人倪鵬飛指出，遼寧棚戶區(qū)改造土地紅利功不可沒。所謂“土地紅利”，是指土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運(yùn)作以及資本化所獲的增值收益。土地紅利不但與中國的發(fā)展與改革如影相隨，而且在未來較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是我國加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程的積累資金。政府通過合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉(xiāng)各方面的基礎(chǔ)設(shè)施，反過來土地增值的再投入又可以對(duì)土地增值起到正的反饋?zhàn)饔茫瑥亩粋�(gè)可持續(xù)的良性循環(huán)推動(dòng)著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展。
最為關(guān)鍵的是土地紅利的分配與共享，低收入住區(qū)土地資本化中，要使得居民分享土地增值收益，最大化的讓利于民，才能利用“土地紅利”圓了低收入者的住房夢(mèng)。遼寧棚戶區(qū)改造土地運(yùn)作的實(shí)例，為用好“土地紅利”，圓低收入者的住房夢(mèng)，提供了一個(gè)經(jīng)典范例和標(biāo)本樣板。
報(bào)告認(rèn)為，遼寧棚改土地運(yùn)作中，主要有以下經(jīng)驗(yàn)做法：一，土地劃撥，以商補(bǔ)住。采取土地劃撥和出讓相結(jié)合的土地供應(yīng)方式，并把土地出讓所獲土地收益用以支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，另外，在新建回遷小區(qū)內(nèi)安排部分商業(yè)開發(fā)用地，完善棚改新區(qū)商業(yè)和公共服務(wù)功能，同時(shí)籌集資金反哺棚改新區(qū)建設(shè)。二，市場(chǎng)運(yùn)作，確權(quán)于民。遼寧省棚戶區(qū)改造堅(jiān)持因地制宜，在加強(qiáng)政府調(diào)控的同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，確保棚戶區(qū)土地的高效開發(fā)。三、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的遼寧棚改實(shí)施了一系列讓利于民的做法。四、遼寧棚戶區(qū)改造在土地供給、開發(fā)、安置等方面都有相應(yīng)的土地政策，保障棚改的順利進(jìn)行。
遼寧棚改后，接近97%的居民都擁有了完全產(chǎn)權(quán)住房，戶均居住面積增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢(mèng)，政府讓“利”于民是前提，運(yùn)用政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的靈活土地運(yùn)作模式是關(guān)鍵，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源是保障，保障民權(quán)為本是低收入住區(qū)治理的核心價(jià)值。
美國國家公共管理科學(xué)院院士愛德華·布萊克利認(rèn)為，遼寧的實(shí)施辦法是以政策為驅(qū)動(dòng)力，通過棚戶區(qū)改造工程增強(qiáng)工業(yè)生產(chǎn)能力，促進(jìn)城市的繁榮；而不是遷移重建。棚戶區(qū)改造的主要要點(diǎn)包括：
首先，改造老城市并使其現(xiàn)代化，為今后的人口提供有效的空間，至少與現(xiàn)在人口的增長(zhǎng)保持平衡；其次，通過增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)能力，縮小不同地區(qū)不同人們之間不可避免的收入差距。這就意味著集中精力貫徹棚戶區(qū)改造政策，并在大規(guī)模的城市建設(shè)中選擇每一區(qū)域的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目；第三，建立土地市場(chǎng)，這有助于強(qiáng)化地方和國家投資改造礦山和老工業(yè)基地的力度。投入啟動(dòng)資金清理土地，然后出售這些土地供建設(shè)住宅和其他的項(xiàng)目。這樣可以留住當(dāng)?shù)鼐用癫⑶覝p少發(fā)展的不平衡；第四，在新居民區(qū)，培訓(xùn)原有無技能或低技能的工人，增加他們的收入。(記者 金輝)
