制定反恐法不應(yīng)使其成為包羅萬(wàn)象的法律文本,而應(yīng)區(qū)分好層次

　　6月16日,“10·28”暴力恐怖襲擊案在烏魯木齊市中級(jí)人民法院一審宣判。玉山江·吾許爾等3人被判死刑。古麗娜爾·托乎提尼亞孜被判無(wú)期。另外4人被判有期徒刑20年至5年。此案依法審理體現(xiàn)了法治的精神,也引發(fā)了我們對(duì)中國(guó)反恐立法的更多思考和關(guān)注。

　　近些年,恐怖主義襲擊的目標(biāo)遍布世界各地,歐洲大陸成為了恐怖主義近期襲擊的新焦點(diǎn),而非洲更是恐怖主義重災(zāi)區(qū),現(xiàn)如今位于亞洲的中國(guó)也頻遭恐怖主義襲擊,恐怖主義發(fā)生的地區(qū)已涉及到全球各洲。本世紀(jì)以來(lái),全球國(guó)際恐怖主義襲擊,即攻擊商業(yè)目標(biāo)與平民目標(biāo)的情況愈演愈烈,其濫殺無(wú)辜的特點(diǎn)暴露無(wú)遺。宗教極端勢(shì)力逐漸結(jié)成恐怖主義活動(dòng)聯(lián)盟。恐怖主義還借助網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造了遍布全球的虛擬社會(huì)空間。國(guó)際恐怖組織正在全球范圍進(jìn)行有組織的“互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)動(dòng)”,網(wǎng)絡(luò)已成恐怖勢(shì)力的重要工具。

　　從近期國(guó)內(nèi)情況來(lái)看,暴恐事件頻發(fā),“東突”恐怖勢(shì)力及其追隨者在新疆、北京等地發(fā)動(dòng)了多次恐怖襲擊,造成了無(wú)辜群眾的嚴(yán)重傷亡,給國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失,嚴(yán)重威脅了國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定,分析來(lái)看其中呈現(xiàn)出一些特點(diǎn):在思想基礎(chǔ)上,宗教極端主義與民族分裂主義的混合體為“東突”恐怖組織提供了思想動(dòng)力。在作案手法和工具使用上,自殺式恐怖襲擊成為“東突”恐怖分子慣用的重要方式,作案工具以自制的爆炸裝置和砍刀為主。在襲擊目標(biāo)上,具有重要政治、經(jīng)濟(jì)、文化意義的人員、建筑物、設(shè)施等目標(biāo)是“東突”恐怖分子的主要襲擊對(duì)象。在恐怖分子的產(chǎn)生與演化上,恐怖分子中存在一種自我極端化的現(xiàn)象,而且,有前科人員極可能成為極端化過(guò)程的關(guān)鍵人物,是極端化的種子。在招募恐怖分子的方式上,從家族、朋友等親密社會(huì)交往圈中物色合適人員是“東突”恐怖組織招募成員的主要方式,同時(shí),對(duì)青年人甚至少年兒童實(shí)施“洗腦”式教育是“東突”恐怖組織保障廣泛招募對(duì)象的長(zhǎng)遠(yuǎn)策略。在恐怖組織內(nèi)部人員分工和實(shí)施過(guò)程上,“東突”恐怖組織通常采用多人參與實(shí)施恐怖襲擊的方式,成員之間有明確的分工；在組織實(shí)施過(guò)程中,成員之間的合謀性、計(jì)劃性較強(qiáng)。在恐怖襲擊的空間分布上,“東突”恐怖組織雖然仍繼續(xù)采取本地化的方式制造恐怖襲擊事件,但流竄作案的可能性明顯上升。對(duì)此,我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)其本質(zhì),針對(duì)其不斷變化的手法和規(guī)律,找到先發(fā)制敵、克敵制勝的法寶,維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。

　　中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和擁有自己法制傳統(tǒng)的國(guó)家,經(jīng)歷了反恐專門機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制初步建立,國(guó)際反恐協(xié)作框架日漸形成；對(duì)反恐法制理論深入研究,制定相關(guān)反恐法律草案和發(fā)展反恐國(guó)際、區(qū)域合作,構(gòu)建反恐法制體系,發(fā)展反恐國(guó)際合作的幾個(gè)不同時(shí)期,在反恐法的立法上,也必須有自身特殊的起點(diǎn)和發(fā)展軌跡。

　　目前來(lái)看,擬制定的反恐法應(yīng)是以社會(huì)治理與行政管理為主導(dǎo)的單行法律,包括管轄、組織、預(yù)防、預(yù)測(cè)、處理、制裁、恢復(fù)、監(jiān)督等環(huán)節(jié),應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

　　一、中國(guó)反恐立法的定位主要有三個(gè)方面的問(wèn)題需要特別注意:起到拾遺補(bǔ)缺作用,彌補(bǔ)目前有關(guān)法律未能解決的問(wèn)題；綜合配套,即自身內(nèi)部要形成較完整的系統(tǒng)；要解決與國(guó)際接軌的問(wèn)題,將中國(guó)參加的國(guó)際公約、條約及反恐法標(biāo)準(zhǔn)的一些問(wèn)題與區(qū)域問(wèn)題,如上合組織相關(guān)法律和我國(guó)香港、澳門地區(qū)法律銜接。

　　二、根據(jù)國(guó)際社會(huì)和大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同,中國(guó)的反恐法全名也應(yīng)稱之為反恐怖主義法。這種稱呼與聯(lián)合國(guó)和多國(guó)的用法是一致的,可以避免外延過(guò)窄和過(guò)寬的問(wèn)題,并能讓我們?cè)陂_(kāi)展國(guó)際合作中有更合適的起點(diǎn)和平臺(tái),以便于進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)工作。

　　三、對(duì)有關(guān)的基本原則要加以很好的界定,如與國(guó)家安全體制框架相一致原則、重在防范原則、法制原則、平衡原則、系統(tǒng)原則等,既要實(shí)現(xiàn)反恐法制定的任務(wù)和要求,同時(shí)也要考慮到在法律的執(zhí)行和發(fā)展完善過(guò)程中始終不偏離法制建設(shè)需要遵循的正確軌道。

　　四、自身要形成相對(duì)完善的體系。反恐法可涉及總則、管轄及溯及力、體制與結(jié)構(gòu)、防范、預(yù)警、處置、救助與恢復(fù)、保障、國(guó)際合作、監(jiān)督等,這些事項(xiàng)的內(nèi)容都有著較明確的界定與權(quán)力、職責(zé)的分工。

　　五、相關(guān)內(nèi)容要準(zhǔn)確、明了,具有可操作性。如涉及到的恐怖主義稱謂,法律名稱與各類術(shù)語(yǔ)的界定等都應(yīng)有準(zhǔn)確規(guī)定。即使目前有些情況存在爭(zhēng)議,但為了服務(wù)于本法律的中心目標(biāo),應(yīng)該給予較明確的說(shuō)明。

　　六、反恐法作為單行法規(guī)要與有關(guān)法律形成相應(yīng)的法律體系。反恐法律應(yīng)當(dāng)是一個(gè)系統(tǒng)的法律體系,其最上位可有國(guó)家適時(shí)制定的反恐戰(zhàn)略,與聯(lián)合國(guó)的反恐戰(zhàn)略相銜接,并作為反恐法相關(guān)精神內(nèi)容的依據(jù)；其自身應(yīng)包括憲法性法律規(guī)定、單行法規(guī)、相關(guān)法律、國(guó)際公約與條約、行政部門的規(guī)章、地方法規(guī)以及有關(guān)的司法解釋、行動(dòng)指南、執(zhí)法手冊(cè)等相配套的法律體系。

　　七、要與中國(guó)的公共管理應(yīng)急機(jī)制建設(shè)相配套。要從中國(guó)國(guó)情出發(fā),最大程度利用現(xiàn)有的公共安全管理資源,如公共管理中“一案三制”的相關(guān)建設(shè)制度,在中國(guó)已經(jīng)有了較深入的發(fā)展,值得在反恐工作中加以協(xié)作和充分利用。

　　八、反恐法在文本和相關(guān)內(nèi)容的排列上要盡量與聯(lián)合國(guó)及各國(guó)反恐法的格式、體例相一致,使未來(lái)的國(guó)際合作能夠順利開(kāi)展。如聯(lián)合國(guó)《國(guó)際反恐怖主義文書(shū)立法并入和實(shí)施指南》中指出,完整的反恐法律框架包括定罪、采取必要的措施使定罪有效、在刑事事項(xiàng)方面進(jìn)行國(guó)際合作、批準(zhǔn)和執(zhí)行12項(xiàng)國(guó)際反恐文書(shū)、對(duì)特殊犯罪的指控、自認(rèn)對(duì)國(guó)際文書(shū)確定的犯罪行為具有管轄權(quán)、確定不引渡即審判原則、利用刑事事項(xiàng)方面國(guó)際合作機(jī)制等。

　　九、制定反恐法不應(yīng)使其成為包羅萬(wàn)象的法律文本,而應(yīng)區(qū)分好層次。為具體實(shí)施落實(shí)反恐法的過(guò)程中有關(guān)部門和地方留有制定部門規(guī)章和地方條例的空間,并有利于多方合作機(jī)制的建立。

　　總之,針對(duì)國(guó)內(nèi)外恐怖主義形勢(shì)的發(fā)展,把握有關(guān)反對(duì)恐怖主義的規(guī)律,發(fā)展與完善中國(guó)反恐法制建設(shè),既是其自身的需求,更是國(guó)際社會(huì)面對(duì)反恐的共同希冀。現(xiàn)階段中國(guó)已到了建立反恐法制體系的緊迫時(shí)刻。(梅建明、王大為)