有導有疏，有放有收，旨在解開地方債上的死結，消除潛在風險，啟動地方政府融資模式變革；同時也折射出通過對地方政府發債的授權和管理，調整央地關系的深意。

　　《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》10月2日發布，這是國務院首次發文全面規范地方政府性債務管理。此前的8月31日，新預算法已賦予地方政府有條件舉債權限，并規定將地方政府債務納入全口徑預算管理，國務院新規從操作層面明確了地方政府的發債程序。制度框架搭建完成，意味著地方政府融資模式變革在即。

　　對地方政府發債進行制度規范，現實原因是地方政府性債務已成經濟發展的潛在隱患。審計報告和財政部的測算顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接和間接償還責任的債務約有12萬億元，總體風險可控，但其間存在的主體混亂、利益輸送、暗箱操作等現象，使人對地方債的風險評估難以樂觀。

　　地方債新規體現了與新預算法的對接，同時對地方債怎么借、怎么用、怎么還做了更詳細的規范。在借債環節，意見要求，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，同時明確對地方政府債務規模實行限額管理，并納入全口徑預算管理；在用債環節，意見要求，地方政府舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出，對違法違規融資和違規使用政府性債務資金建立懲罰機制。在還債環節，意見規定，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

　　在為地方政府舉債加設安全閘門的同時，新規也充分考慮了地方政府的合理融資需求，并通過分類處置的方式，拓寬了地方政府的融資渠道。意見鼓勵承擔政府與社會資本合作（PPP）項目的企業積極通過銀行貸款、企業債、中期票據等市場化方式融資；對融資平臺在建公益性項目，允許過渡期內繼續通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設。同時允許地方政府為保障性住房、公路、水利等項目建設發行專項債券，或者將一般債券資金用到這些領域，增加新的資金來源。

　　有導有疏，有放有收，旨在解開地方債上的死結，消除潛在風險，啟動地方政府融資模式變革；同時也折射出通過對地方政府發債的授權和管理，調整央地關系的深意。授權地方政府有條件發債，實際是授予地方更大的財務處置權；加以規范，則在于催化地方政府的責任主體意識和市場意識。

　　當然，順利完成這場變革，還有待更多條件的成熟。

　　比如，由地方人大決定實際舉債規模并將其納入預算管理，地方人大能否真正擔當起“閘門”作用，值得關注；再如，意見規定，以前屬于政府性債務的企事業單位債務不屬于政府應當償還的部分，要遵循市場規則處理，目前上萬家地方政府融資平臺所負債務都屬于此類性質，如何剝離其與地方政府的關系，使其承擔相應責任，有待更多細則；又如，對違規舉債如何及時監督，明確不同任期地方政府的相關責任，也待實踐總結經驗。

　　消除地方債風險，優化央地關系，非一日之功。只有把地方政府融資模式變革與更大范圍內的整體性改革統一起來，同步進行，地方債新規才能發揮出剛性作用，并成為理順央地關系的有益嘗試。（徐立凡）