社會管理亟待激活行政調(diào)解的活力

　　在加強和創(chuàng)新社會管理的新形勢下，必須高度重視行政調(diào)解，充分激活行政調(diào)解的活力和效用，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。行政調(diào)解要努力實現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動，亦即所謂“三調(diào)聯(lián)動”，形成調(diào)解的合力

　　據(jù)《法制日報》5月15日報道，浙江溫嶺98.5%的交通事故糾紛靠行政調(diào)解化解，且調(diào)解達(dá)成的協(xié)議都能夠得到履行。溫嶺市下轄的5個街道和11個鎮(zhèn)都已設(shè)立了行政調(diào)解機構(gòu)。溫嶺市政府正逐步將行政調(diào)解作為化解民間糾紛的主要手段。該市目前已建立此類調(diào)解機構(gòu)43個，明確行政調(diào)解員587名。筆者認(rèn)為，行政調(diào)解的溫嶺經(jīng)驗，表明政府角色正在從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，行政調(diào)解在社會管理創(chuàng)新中大有可為、大有作為。

　　在我國，調(diào)解屬于具有濃厚中國特色的非訴訟糾紛解決機制，具有節(jié)約訴訟資源、分擔(dān)訴訟壓力、提高社會糾紛解決效率、減少社會糾紛解決成本、促進社會和諧的優(yōu)勢。調(diào)解包括人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三種類型，人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解共同組成“大調(diào)解”的工作格局。

　　行政調(diào)解是大調(diào)解格局的重要環(huán)節(jié)，同時也是政府柔性治理的重要載體。行政調(diào)解具有成本低、效率高、效果好的特點，政府部門工作人員調(diào)解具有專業(yè)性優(yōu)勢，能夠融洽政府部門與群眾的關(guān)系，取得很好的社會效果。遺憾的是，實踐中行政調(diào)解普遍不盡如人意，遠(yuǎn)不如人民調(diào)解和司法調(diào)解活躍。行政調(diào)解越來越成為大調(diào)解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。

　　相對于不給力的行政調(diào)解，近年來人民調(diào)解和司法調(diào)解開展得紅紅火火。今年1月起，新頒布的人民調(diào)解法正式實施，明確賦予人民調(diào)解協(xié)議法律效力。司法調(diào)解也頗為活躍，“兩高”工作報告反復(fù)強調(diào)司法調(diào)解，最高人民法院也出臺了促進司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接的司法文件。唯獨行政調(diào)解顯得相對薄弱，成為制約調(diào)解制度整體發(fā)展的“短板”。

　　在加強和創(chuàng)新社會管理的新形勢下，必須高度重視行政調(diào)解，充分激活行政調(diào)解的活力和效用，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。行政調(diào)解要努力實現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動，亦即所謂“三調(diào)聯(lián)動”，形成調(diào)解的合力。

　　需要強調(diào)的是，行政調(diào)解是當(dāng)事人自愿接受的調(diào)解，必須充分尊重當(dāng)事人的意思自治權(quán)，不能搞成變相的強制調(diào)解。行政機關(guān)不能強迫當(dāng)事人接受調(diào)解，不能偏袒一方或以種種行政優(yōu)勢迫使另一方接受調(diào)解方案實現(xiàn)和解，要充分尊重當(dāng)事人的訴權(quán)。

　　行政訴訟不適用調(diào)解的法律規(guī)定是制約行政調(diào)解制度發(fā)展的主要法律瓶頸。建議適當(dāng)?shù)臅r候，修改現(xiàn)行行政訴訟法有關(guān)行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，允許行政訴訟調(diào)解。實踐證明，行政機關(guān)作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過行政調(diào)解解決爭議。用調(diào)解的方式解決行政爭議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達(dá)到案結(jié)事了的最佳效果。

　　實際上，盡管行政案件不適用調(diào)解，但在行政審判實踐中適用調(diào)解結(jié)案已經(jīng)成了不成文的慣例，成為規(guī)避行政訴訟法的通行做法。法官往往通過反復(fù)調(diào)解動員可能敗訴的行政機關(guān)對原告給予一定的賠償或承諾，換取原告便“自愿”撤訴的結(jié)果，這也是近年來行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。問題在于，由于沒有法律上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解往往顯得過于隨意，并有轉(zhuǎn)化為法官準(zhǔn)司法權(quán)力之嫌。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，影響法律的嚴(yán)肅性，不如賦予行政訴訟調(diào)解以合法的法律地位，使其成為保護行政相對人合法權(quán)利，促進行政主體依法行政的重要形式。

　　目前，行政調(diào)解存在缺乏專門法律加以規(guī)范，行政調(diào)解協(xié)議的法律效力不明確等問題。行政調(diào)解制度的法律效力還處于一個比較尷尬的地位，找不到明確的法律規(guī)定。現(xiàn)行行政調(diào)解相關(guān)規(guī)定散見于60多部法律、法規(guī)、規(guī)章中。由于不同部門頒布的規(guī)定之間存在不統(tǒng)一，這就使得行政調(diào)解工作的開展比較困難。同時，就法律效力而言，據(jù)悉，溫嶺市政府嘗試通過各部門之間的工作配合，實現(xiàn)行政調(diào)解與司法訴訟程序之間的銜接。比如，規(guī)定了經(jīng)行政機關(guān)調(diào)解達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的法院申請司法確認(rèn)，也可以依約定向仲裁機構(gòu)申請作出具有強制執(zhí)行力的仲裁調(diào)解書或裁決書。

　　鑒于現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)行政條件的規(guī)定較為散亂，不夠系統(tǒng)和統(tǒng)一，建議條件成熟的時候由國務(wù)院制定統(tǒng)一的行政調(diào)解條例，必要時由全國人大常委會制定專門的行政調(diào)解法，對行政調(diào)解的主體、范圍、內(nèi)容、效力、程序等作出統(tǒng)一的規(guī)定，真正實現(xiàn)行政調(diào)解的制度化、法治化和規(guī)范化。

　　總之，行政調(diào)解的溫嶺經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。在社會管理創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的新形勢下，行政調(diào)解大有可為也大有作為，盡快解決行政調(diào)解的短板問題，充分激活行政調(diào)解的活力和效用勢在必行。