住房公積金制度如何改革

　　中國的住房公積金制度于1991年發端于上海，并逐步成為全國性制度。該制度對于改革舊的住房制度、推動住房商品化、改善城鎮居民的居住水平，起到了重要的作用。在20多年的發展歷程中，該制度本身及其執行在不斷完善，弊病也在不斷克服，但問題依然存在。

　　筆者以為，中國仍然處于城鎮化快速發展階段，解決城鎮居民住房的歷史任務尚未完成，住房公積金制度仍然而且應該承擔重要的功能，需要保留。但是，應該正視其弊病，進行充分改革。

　　第一，要明確住房公積金的私人產權屬性。 2000年修訂的《住房公積金管理條例》載明，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”，“任何單位和個人不得挪作他用”。很清楚，住房公積金的產權性質是私人。

　　有人企圖證明公積金也有公共產權成分，因為國家以強制力規定了個人和就業機構以1:1的比例配套繳納公積金，再給予公積金運行免稅的優惠。以這樣的觀點看問題，在中國法律和規章強制力涵蓋下得到好處的經濟對象，一切免稅對象，豈不是政府都要占有產權了嗎？公積金，名為公、實為私，不妨將住房公積金改名為 “個人住房基金”。如果循著該思路來管理住房公積金，事情就好辦得多。對住房公積金制度必須正本清源，承認住房公積金的私人產權屬性。舍此，必然是剪不斷、理還亂。

　　第二，要明確住房公積金限于區域內的互助性。

　　《條例》對于住房公積金使用的互助性是肯定的，即 “存一貸幾”的低息政策。但對只限于區域內互助則語焉不詳，需要進一步明確。中國國土遼闊，區域之間居民收入和房價存在明顯差異。無論是較發達地區還是欠發達地區，區域內部居民收入、公積金繳交和房價三者之間的關系，總體上可以做到比較協調，管理難度小，互助性容易實施。如果跨出區域，區域之間的差異如何協調？尤其在目前財政分稅制度和公積金低息貸款制度下，公積金這筆數目不小的資金應該向誰傾斜？

　　住房公積金限于區域內的互助，應該明確兩個原則。首先，住房公積金設立的目的是解決居民住房問題，應該是指自住需求，而非投資性、更非投機性需求。當居民已經解決了自己的居住問題以后，是不能多次貸款動用公積金互助購買住房的。這也可以解決多年來公積金貸款“窮幫富”的怪現象。其次，住房公積金可以向區域內收入較低、住房更困難的公積金繳交者傾斜，這是人心向善的慈善要求。

　　第三，要明確民眾同政府在住房公積金上是委托和被委托的關系。

　　這一問題，在 《條例》中沒有被明確提及。在尊重歷史事實的前提下，公積金制度至少要做如下改革：首先，大幅增加各級公積金管理委員會中的民意代表和專家學者比例，保留較小比例的官員代表；其次，明確公積金管理委員會同政府之間的先后程序關系；再次，向全社會公開公積金的運行狀況，除了區域公積金情況繼續保持公開之外，還要公開全國公積金的情況。

　　第四，要明確住房公積金的外部經濟關系是商業關系。

　　住房公積金的內部經濟關系是區域內互助，即通過 “低存低貸”互相幫忙、保本為先、不求盈利或盈利為次。但是，對于外部的經濟關系，必須按商業原則來處理，要以盈利為前提。

　　多年實踐證明，住房公積金在滿足區域內部互助需要的前提下，在數量上可能有絕對或相對的富裕或沉淀。絕對富裕或沉淀，可能是公積金繳交比例過高，或者是區域內住房問題解決得比較好，所以絕對富裕或沉淀也許是暫時的。相對的富裕或沉淀，主要是公積金繳交者使用（包括退休提取）的季節性、階段性變動造成的，是不可避免的。不管公積金存在何種形式的富裕或沉淀，都有可能也應該運用投資工具為繳交者謀利，比如債權投資、股權投資等。擬議中的股市投資，是股權投資的方式之一，不過是風險較大的一種，應該將安全性置于首位。

　　第五，要明確住房公積金同住房保障是友好的外部商業關系。

　　這種友好關系體現在，可以在商業盈利的前提下，對借貸用于住房保障的資金給予些許優惠。比如，比央行規定的貸款基準利率低若干百分點等。

　　前面提到，住房公積金可以向區域內收入較低、住房更困難的公積金繳交者傾斜，這是從公積金的內部經濟關系來說的。而就公積金的外部經濟關系而言，向保障性住房傾斜，也是住房公積金愛心和慈善的適度泛化。當然，公積金對于住房保障的友好，必須堅持商業盈利的底線。（作者為全國政協委員、上海市政府參事、上海社科院研究員）