中國農民工問題已經存在多年。這個問題既十分復雜，又表現出相當突出的獨特性：一是中國的農民工數量龐大，二是內部出現分層，三是城鄉轉移速度過快，四是城市化大大滯后于工業化，五是社會結構遠遠落后于經濟結構。解決農民工問題是一個系統工程，其中的一個重要途徑，就是要采取切實有力的措施，幫助數以億計的農民工最大限度地融入城市。也就是說，必須將這一問題納入城市發展與管理的視野來考察和研究，納入國家推進城市化的全過程來部署和落實。

　　農民工問題對城市發展與管理提出的挑戰

　　改革開放30多年來，我國許多重大的制度變遷幾乎都與農民工進城有關系。據國家統計局公布的數據，目前我國農民工總量為2.3億人，外出農民工數量為1.5億人。城市人口的增長和城市化率的提高，越來越體現在主要由農民工進城而形成的增長。不研究農民工與城市建設這個問題，不下決心解決農民工的城市融入問題，中國的城市化、工業化、現代化不可能實現。

　　從發達國家的經驗來看，非農化、城市化和市民化本應是“三位一體”的整體。但在我國，目前三者是明顯脫節的。城鄉人口轉移沒能實現從農民到市民的職業轉變(非農化)和地域轉移(城市化)的同步，以農民工為主體的龐大人口在帶來城市進步和繁榮的同時，也產生了較大的社會問題，對城市的發展與管理提出了新的挑戰。特別是從目前的趨勢看，新生代農民工的思想觀念、知識背景、價值取向與父輩有較大的差異，他們對城鄉差距、一城兩制、身份歧視的不認同感比較強烈，維權意識、維權能力都在逐步增強。通過加強農民工與城市發展和管理關系的戰略研究，對現有城市發展戰略和管理制度進行改革，加快農民工的城市融合進程，對于統籌城鄉發展、促進社會和諧具有重大意義，也是中國經濟社會發展必須采取的重要戰略選擇。

　　及時妥善地解決好農民工問題，還可以有效延緩我國城市人口老齡化速度，縮小我國城市化率與工業化的巨大差距。目前我國的城市化率是48%，工業化是70%，城市化率大大低于工業化。差距的形成，主要是由于農民工盡管已經工業化了，但沒有在城市長期定居下來，往返于城鄉之間。據測算，我國目前1.5億外出農民工中，16歲—30歲的占61.6%。下大力氣解決好這部分人的問題，不僅可以保持社會的長治久安，而且可以為我國的現代化建設贏得時間，繼續保持我國經濟建設的長期競爭力。

　　城市化進程中解決農民工問題的路徑選擇

　　以往我國的城市化進程主要是由農民到農民工，再由農民工到市民。“兩步走”的歷史進程，要求我們的城市發展與管理必須進行體制創新。在具體的實踐中，如何處理好農民工和其他市民的城市生活問題，是一項極為復雜的社會系統工程，需要將農民工的城市融入和現代城市管理的理論探索與實踐操作結合起來，并將其置于經濟現代化、城鎮化、信息化、工業化等“多位一體”的宏大系統之中，以發展的眼光進行深入而系統的研究。

　　解決農民工問題既要統籌兼顧，更要量力而行。我國城市社會結構滯后于經濟結構大約15年，城市建設方面的“歷史欠賬”很多，現行的管理與服務對城市居民尚且很不到位，服務總體水平也不高，很多問題還無暇顧及，一些基本的公共服務產品也嚴重不足。面對洶涌而至的“民工潮”，我們的城市發展與管理就顯得更是力不從心。因此，不能脫離中國的國情條件考慮城市化問題、農民工城市融入問題，不僅要統籌考慮解決原有城市居民和從農村進城的新市民的問題，加快城市建設步伐，進一步提升城市管理與服務的水平，還要從大中小城市、從新老農民工的角度，分類、分層逐步解決，從而構建具有中國特色的城市建設、管理與服務的綜合體系。

　　中小城市特別是小城鎮建設對解決農民工問題具有關鍵作用。我國的大城市、一線城市與發達國家相比差距不大，落差大的主要是中小城市特別是小城鎮，僅靠大城市解決不了數以億計的農民工定居、就業和生活等問題。中小城市特別是小城鎮仍有巨大的發展空間，理應成為我國經濟發展、產業布局和城鎮化擴張的重點。大力發展中小城市，放開中小城市戶籍，向廣大農民工敞開大門。農民工到城里打工，然后回到小城市居住和生活，既符合他們的進城愿望，也符合他們的收入水平。目前農民工還是更多地流向了大城市，只有加強政策引導和扶持，才能使農民工更加合理有序地融入城市，避免印度、拉美等國家“城市貧民窟”現象的重演。

　　農民工融入城市的制度安排

　　當前我國的社會組織很不發達，農民工大量涌入城市之后，主要靠血緣、親緣、業緣形成生活圈和特定的生態群落。他們憑借老鄉、親戚、朋友等傳統資源維持內部秩序，以特有的方式解決自身的問題。這種狀態對現行的城市發展與管理帶來重大挑戰，迫切需要通過制度變遷來實現新的平衡。

　　一是要創新城市的管理服務體系。整合相關制度，改善管理和服務，避免農民工的“半城市化”成為一種堅固的結構性現象。在理念上，要重視人性化管理、建立引導機制、加強自主運作、強化社會共同利益。在方法上，不能把外來農民工當作對立面，搞制約式、防范式管理。在保障上，要切實維護農民工的勞動就業、收入分配、社會保障、勞動安全衛生以及住房保障等權益。

　　二是要加強農民工的分類分層管理服務。對于在城市有投資或有穩定工作及收入，購買了住房(或有穩定的租房)，依法納稅，配偶和子女在城市工作上學，在城市工作生活超過一定年限(如5年)等，應該有條件、分步驟地對其提供市民化待遇，提高其基本的生存條件，加速社會融合。對于不具備上述條件的農民工，應該按照分類指導的原則進行疏導，實現勞動力資源的合理配置。

　　三是要加強社會風險管理。農民工當前面臨的社會風險不是在縮小而是在擴大，特別是老一茬的農民工，他們青春不再，不可能再靠體力、靠年輕掙錢，迫切需要加強風險管控。從總體上看，農民工面臨的首先是就業風險，工作崗位經常處于變動之中；就業質量也不高，大多從事臟苦累險的工作。其次是工資風險，收入平均值總在最低工資標準左右徘徊，經常加班加點有時卻拿不到加班工資，工資拖欠成為社會“頑疾”。再有就是工傷和職業病風險。農民工多是從事高溫、高空、高險、有毒有害的工作，有的工種直接危害著他們的身體健康，工傷認定、傷殘鑒定、工傷待遇等難以保障。

　　四是要注重發揮工會在組織、引導、管理、服務農民工以及維護農民工合法權益方面應該而且可以發揮的重要作用。工會為農民工提供管理服務，既是職責所在，又有天然優勢。工會組織網絡健全，橫向到邊，縱向到底，就在農民工身邊，與農民工有天然聯系。在我國社會組織不發達的現實背景下，其地位和作用更加凸顯。目前我國基層工會組織184.5萬個，工會會員2.39億人，其中農民工會員8854.7萬人，而且每年以800多萬人的速度在增加。工會的基本職責就是代表和維護職工合法權益，包括勞動經濟權益、民主政治權益、精神文化權益等農民工最關心、最直接、最現實的利益，可以為農民工權利實現提供組織保障。從宏觀層面看，工會是勞動關系三方機制的重要一方，并與同級政府建立了定期的聯席、聯系會議制度。從中觀層面看，各產業工會與行業主管部門、行業協會之間建立了聯席會議制度和定期溝通機制。從微觀層面看，工會可以就勞動報酬、保險福利等涉及職工切身利益的問題與企業經營者進行平等協商，簽訂集體合同。當然，農民工融入城市不僅是一個身份問題，更包含著心理和社會等多個方面的認同。工會對農民工融入城市的有效性在于，工會是職工之家，最易被農民工接受和產生歸屬感，能幫助他們盡快認同和融入城市。(張天昱)

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[責任編輯：吳怡]