中國社會科學(xué)院法治藍皮書：
警惕“官員親屬經(jīng)營所得”成為腐敗保護傘
父親曾是房管局長，母親經(jīng)營房地產(chǎn)公司，這是擁有11套房產(chǎn)的河南鄭州“房妹”翟某的家庭情況。類似這樣的公職人員親屬經(jīng)商，在現(xiàn)實中并不鮮見，一些因貪腐行為被繩之以法的官員中，屢屢出現(xiàn)其親屬違法違規(guī)經(jīng)商的情況，如中共河北省委原書記程維高縱容其兒子非法經(jīng)商；江西省人民檢察院原檢察長丁鑫發(fā)利用職權(quán)為其兒子開公司牟利；江蘇省蘇州市副市長姜人杰利用其主管城建的便利條件為其兒子經(jīng)商提供方便。
對于官員及其親屬經(jīng)商現(xiàn)象，一直并不缺乏“說不”的禁止性政策規(guī)定和要求，早在1985年5月，中共中央、國務(wù)院曾經(jīng)出臺了《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，2010年，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》對公職人員親屬管理作了有史以來最嚴格的規(guī)定，其中規(guī)定，不得默許縱容親屬以本人名義牟取私利、為親屬經(jīng)商創(chuàng)造條件、親屬不得在本人管轄范圍內(nèi)經(jīng)商。
2月25日，中國社會科學(xué)院發(fā)布《2013法治藍皮書》，其中《公職人員親屬營利性行為的法律規(guī)制》（以下簡稱報告）中，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組（以下簡稱調(diào)研組）在全國20多個省（區(qū)、市）就人們對公職人員親屬從事營利性活動的認識進行了問卷調(diào)查，調(diào)研組共向公職人員發(fā)放問卷1617份，向公眾發(fā)放問卷1555份。
調(diào)查結(jié)果表明，當前公職人員對親屬營利性行為的認識存在誤區(qū)，不少公職人員沒有意識到親屬從事營利性行為違背了基本的權(quán)力倫理和法治精神。報告認為，目前規(guī)范公職人員親屬及相關(guān)人員行為的大多是一些黨的紀律規(guī)定和政策性文件，系統(tǒng)性差，缺乏剛性和強制力，導(dǎo)致監(jiān)管虛置，建議加強公職人員親屬營利行為的監(jiān)管。
禁止親屬從事營利性行為尚未形成共識
調(diào)查顯示，在對公職人員親屬從事營利性活動的認識方面，公眾的認識比公職人員清醒，公眾反對公職人員親屬從事營利性行為的人數(shù)要高于公職人員的人數(shù)。
61.4%的公職人員和66.1%的公眾認為應(yīng)當將公職人員直系親屬從事營利性活動的情況向社會公示；51.2%的公職人員和53.3%的公眾認為應(yīng)責令公職人員親屬退出營利性活動，或者責令公職人員辭職；35.5%的公眾認為應(yīng)當將公職人員直系親屬的違規(guī)獲利所得上繳國庫，而公職人員的比例僅為24.3%。
另外，僅有半數(shù)左右的公職人員同意應(yīng)當責令在自己管轄范圍內(nèi)從事營利性活動的親屬退出或者本人應(yīng)當辭去職務(wù)。 而且，不同年齡的公職人員對監(jiān)管親屬從事營利性活動的認識也存在分化，年齡較大的公職人員比年輕公職人員的認識清楚，更了解相關(guān)政策。
調(diào)研組認為，長期以來，有關(guān)公職人員禁止從事營利性行為的親屬范圍一直存有爭議，目前的規(guī)定僅是禁止公職人員直系親屬即配偶、父母、子女在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)從事營利性活動，對旁系親屬在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)從事營利性活動沒有限制。
報告認為，這是公職人員隱性經(jīng)商大行其道的重要原因，在已經(jīng)查處的公職人員腐敗案件中，親屬經(jīng)商辦企業(yè)的不在少數(shù)，公職人員親屬從事營利性活動的成功率遠高于一般人，其中權(quán)力交易具有重要作用，廣東省中山市原市長李啟紅的親屬，如丈夫、弟弟、丈夫的弟弟等多人經(jīng)商、辦企業(yè)。
現(xiàn)實中，公職人員互惠親屬的現(xiàn)象突出，如公職人員與其他公職人員形成交換關(guān)系，其親屬的公司不在本人管轄的地區(qū)經(jīng)營，而是在其他公職人員管轄的地區(qū)經(jīng)營。比如甲在乙處經(jīng)營公司，乙在甲處經(jīng)營公司，這種行為與傳統(tǒng)的以貪污、受賄方式謀利不同，其不僅規(guī)避了監(jiān)管，獲取了暴利，還贏得了勤勞致富的好名聲。盡管2009年監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會出臺的《關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律“七項要求”政紀處分規(guī)定》規(guī)定，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不得相互為對方及其配偶、子女和其他特定關(guān)系人從事營利性經(jīng)營活動提供便利條件，但顯而易見的是，此文件的適用范圍和效力都非常有限。
監(jiān)管措施缺少法律權(quán)威
報告認為，現(xiàn)行法律對公職人員親屬及相關(guān)人員能否從事營利性行為并無直接規(guī)定，2005年通過的《公務(wù)員法》只規(guī)定了，公務(wù)員不得貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利，同時規(guī)定了公務(wù)員因親屬關(guān)系而實行任職回避的問題。
2007年7月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，明確了各種新類型受賄刑事案件法律適用問題的具體意見。規(guī)定了國家工作人員利用職務(wù)上的便利為請托人謀取利益，將有關(guān)財物給予特定關(guān)系人的，以受賄論處。“特定關(guān)系人”指與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關(guān)系的人，這個意見是迄今為止對公職人員親屬及相關(guān)人員行為最嚴厲的處分規(guī)定，但仍然未涉及對公職人員親屬違法從事營利活動的法律規(guī)范。
報告指出，各種與公職人員管理相關(guān)的法規(guī)缺乏剛性和強制力，盡管大多文件規(guī)定，公職人員要申報親屬經(jīng)商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國情況，但這幾乎只是形式上的規(guī)定，只要公職人員本人不出問題，其親屬仍然能我行我素，如果公職人員親屬實施了營利性違規(guī)行為，一般不會主動申報，即使申報了，違規(guī)的內(nèi)容、違規(guī)的處理結(jié)果也不會向社會公開。
由于沒有公職人員親屬信息公開制度、公開程序等規(guī)定，公職人員直系親屬和非直系親屬的信息很難被公眾所知，無疑給公職人員親屬“暗度陳倉”從事營利活動留下了可操作的空間。現(xiàn)實中，公眾對于此類行為的監(jiān)督大多通過互聯(lián)網(wǎng)爆料進行，求助于網(wǎng)絡(luò)的根源在于缺乏有效的參與監(jiān)督途徑。
公開是監(jiān)管的最好措施
報告認為，公職人員親屬違規(guī)營利性行為是規(guī)范公職人員行為中最為復(fù)雜、最難監(jiān)管的一種行為，因此，采取什么樣的監(jiān)管方式很重要，十八大報告提出，要加強對公職人員親屬的管理，為了實現(xiàn)這個目標，只有徹底鏟除公職人員及其親屬腐敗行為產(chǎn)生的土壤，從制度上將其違規(guī)的空間擠壓至零，才能奏效。
除了原則性的要求，報告從制度和技術(shù)上提出了可行性建議。
公開公職人員親屬的相關(guān)信息，信息公開是有效治理公職人員親屬經(jīng)營性行為的有效措施。目前，公職人員親屬的相關(guān)信息不透明，如是否在其管轄范圍內(nèi)經(jīng)商、是否存在公職人員之間親屬互惠行為、親屬收受禮品的情況、就業(yè)的情況，是否移居國外等等，公眾都難知曉，公布此類信息，既可阻止公職人員親屬利用公權(quán)力謀取私利，也可消除謠言，保護公職人員的合法權(quán)益。
在銀行等金融機構(gòu)、稅務(wù)、房產(chǎn)等不同部門之間建立信息共享機制，可以考慮借鑒當前房地產(chǎn)管理和房價調(diào)控過程中實行的個人家庭擁有房屋情況的信息核查機制、一些地方法院試點的執(zhí)行信息查詢機制，建立規(guī)范公職人員廉潔從政的信息平臺，集中共享不同部門掌握的公職人員財產(chǎn)信息。
報告特別指出，部門間信息共享的關(guān)鍵是解決法律授權(quán)問題，在法律上明確公職人員隱私權(quán)的界限，免除金融機構(gòu)以及有關(guān)機關(guān)對公職人員特定財產(chǎn)信息負有的保密義務(wù)，允許相關(guān)機構(gòu)依法提供相應(yīng)財產(chǎn)信息，應(yīng)當明確將依法提供公職人員相關(guān)信息設(shè)定為有關(guān)機構(gòu)和部門的義務(wù)，允許反腐敗專門機構(gòu)在法定制度框架內(nèi)建設(shè)公職人員廉潔從政信息平臺，共享、核查、分析此類信息。
從技術(shù)上看，建立公職人員捆綁式個人結(jié)算賬戶即可實現(xiàn)對其資金的全方位監(jiān)督，每個公職人員在銀行建立一個唯一且終身的結(jié)算賬戶，在其他商業(yè)銀行的所有賬戶都捆綁到這個主賬戶上，日常生活中大額的支付，比如超過5萬元都必須用銀行轉(zhuǎn)賬支付，收入支出都可以在這個主賬戶中查到，公職人員的收入和支出情況在主賬戶中一目了然，無法用現(xiàn)金大額支付住房、汽車以及高檔首飾等奢侈品，現(xiàn)金除了儲藏家中無法使用。
調(diào)研組認為，捆綁式公職人員個人結(jié)算賬戶一定程度上解決了傳統(tǒng)上依靠公職人員申報財產(chǎn)不實的難題，比公職人員公布財產(chǎn)制度遏制腐敗更為有效。而且，這種制度還可以廣泛適用于企業(yè)和其他領(lǐng)域，公職人員個人主賬戶信息由相關(guān)部門掌握并與其他部門共享，當然，一些公職人員仍然有規(guī)避的空間，比如可能出現(xiàn)利用其親屬開設(shè)賬戶規(guī)避監(jiān)管的情況，因此，是否可以將公職人員直系親屬的賬戶也納入捆綁式個人結(jié)算賬戶中，也是需要認真考慮的問題。
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