雙軌不破社保改革難推進

　　———訪社科院世界社保研究中心主任鄭秉文

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對《經濟參考報》記者表示，現行的統賬結合的社保制度導致公平與效率兩方面出現諸多問題，應引入名義賬戶制對現行制度進行重構。

　　《經濟參考報》：社會保障直接關系著億萬百姓的切身利益，任何一個有關社保的新聞話題都會引發全社會的關注。這也從一個側面反映出我國的社保制度是在“帶病工作”。首先請您給我們現行的社保制度下一個“診斷書”。

　　鄭秉文：我國的社會保障制度是從國企改革中誕生的，十幾年來取得了舉世矚目的偉大成就。但我們不得不承認，這項制度仍存在著不少問題，有的可能非常尖銳。把這些問題簡單梳理一下，大致可歸為兩大類，一類是公平問題，一類是效率問題。

　　在公平方面存在著橫向公平和縱向公平兩類問題。

　　橫向公平問題有好幾個表現，一是不同人群之間的不公平。理論上講，我國已基本實現養老保險全覆蓋，事實上，農民工和城鎮靈活就業人員未能完全覆蓋，長期裸露在制度之外。二是地區“割據”情況嚴重，導致各地的待遇水平存在較大差異。三是部門之間的不公平，主要是公共部門和私人部門之間存在較大差異性，也就是常說的“雙軌制”。

　　縱向公平是指退休金制度缺乏正常的待遇水平調節機制。近9年來，養老金在全國范圍內每年上調10%，退休人員的生活水平得到了極大改善，本來，這是一件大好事。但是，由于上調時外生的行政干預，出現了嚴重的公平性問題。比如，領3000元養老金和領1000元養老金同樣上調10%，其絕對額差距會越拉越大，甚至出現倒掛現象，有的地區養老金水平高于工資。

　　《經濟參考報》：正是因為在社保制度的公平性建設上還存在這種橫向和縱向的公平問題，尤其是存在著“雙軌制”，所以老百姓才會否定延遲退休吧？

　　鄭秉文：可以這樣說吧。反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當一部分原因是出于對“雙軌制”的不滿，進而表達對社會不公的不滿。去年的測算隱性債務、投資體制改革、事業單位改革之所以很難進行下去都與此有關，可以說“雙軌制”不打破社保改革很難向前推進。

　　《經濟參考報》：這是公平問題，那么效率方面的問題呢？

　　鄭秉文：在效率方面，存在兩個宏觀問題和兩個微觀問題。

　　一個宏觀問題是投資體制低下，養老金貶值風險加大。當前，2.3萬億元的養老金，全部存在銀行，收益率跑輸同期CPI，導致養老金嚴重縮水。過去十幾年，如果用全國社保基金理事會的投資收益率作為衡量基準，這種縮水是驚人的。另一個宏觀問題，主要體現在資金運用低效導致財政轉移支付激勵不足。一方面，全國一半地區收不抵支，需要財政轉移支付；另一方面少數幾個沿海省份每年基金盈余較多，這部分積累資金又只能享受較低的利率，造成宏觀資金運用效率低下。

　　第一個微觀效率問題，是指制度收入激勵不足。當前社保的費率、費基等很多參數遠低于目標。以費基為例，假設你收入5000元，但實際費基可能只有3000元，這與住房公積金形成鮮明對比。住房公積金的費基達到正常費基的100%，且逐年增加，而養老保險的費基大約只有目標費基的70%。費率方面，我國名義費率在全世界有養老保險制度的180多個國家中，大概排在十幾名的位置，但這只是名義費率。而且，很多地區和省份甚至公開降低費率，因為基金收入太多導致規模太大，越大越損失，因為投資收益率太低了，只能人為地壓低每年的繳費收入，這樣才能減少縮水。第二個微觀效率問題，是養老保險做實個人賬戶的積極性嚴重缺乏，導致其長期空轉。個人、企業、地方政府和中央政府等四方做實賬戶的激勵機制都嚴重不足。

　　《經濟參考報》：為什么個人、企業、地方政府、中央政府的積極性都不高呢？這種相關各方都不獲益的制度，為什么還能存在？

　　鄭秉文：從職工個人來看，占工資8%的個人賬戶只享受2%至3%的活期利息，如果用這部分錢去理財，收益率不會這么低；從企業角度看，做不做實賬戶與企業沒有什么關系。從地方政府來看，如果中央不給錢，他好不容易找錢來做實賬戶的目的是什么？是為了放在銀行里睡覺？說不通。對中央政府來講，情況稍微復雜一些：對負責財政的管家來講，如此低效地去用錢，顯然沒有積極性，普通老百姓都知道理財，難道每年拿出那么多真金白銀去做實賬戶，然后放在賬戶里貶值？對負責做實賬戶的主管部門來說，反正是中央文件說的讓做實，只要有人給錢，憑啥不去做實呢？拿到錢了、賬戶做實了，不就落實中央政策了嗎？至于能不能提高收益率，那就不關我的事了。

　　雖然空賬不影響當期養老金的支付，但是它會導致制度長期不能定性、定型，嚴重影響政府和制度的公信力。

　　《經濟參考報》：這種既不促進公平又不保障效率的社保制度，的確到了非改不可的時候了。要治病首先要找到病根在哪兒，這些問題是如何造成的？

　　鄭秉文：從改革原則上講，公平性和效率性的權衡，始終是制度設計需要解決的根本性問題。我國養老保險統賬結合的設計初衷是好的，但執行起來卻并不是那么回事。個人賬戶的引入是不成功的，實行完全的實賬積累制，理想是好的，與現實是有巨大差距的。再看社會統籌部分，現收現付制與二元結構存在嚴重沖突，因為中國發達和不發達地區之間的差距太大，從信息經濟學上解釋，就是非精算中性制度下只能實行層次很低的統籌層次，因此，道德風險就加大，進而導致逆向選擇，最終的結果就是制度長期低效。正是由于統籌層次低下，難以提高，中央政府和地方政府都不愿意實實在在地提高，就進一步加大了道德風險，由此形成惡性循環。

　　《經濟參考報》：您為現行社保制度提供了一份相當詳細的“診斷書”。那么您開出的治療方案或者“處方”呢？

　　鄭秉文：談不上“處方”和方案。從我個人認識來看，實行NDC(名義賬戶制)是一個辦法。這個辦法可以實現一個重要目標：多繳多得，少繳少得。這樣一來，養老保險覆蓋面可以立刻擴大，公平可以實現了，效率也提高了，繳費收入可以迅速實在起來，可以避免很大損失。就是說，要在制度設計中引入精算中性因素，這樣才能重新構建和改善統賬結合的社保制度。