環(huán)評(píng)“未批先建”現(xiàn)象的發(fā)生,主要與利益集團(tuán)的游說能力以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)有很大關(guān)系,目前最大的問題就是利益集團(tuán)的阻礙。

　　如果法律能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行,現(xiàn)在未批先建的項(xiàng)目不會(huì)出現(xiàn)這么多

　　□　本報(bào)記者 趙麗

　　最后通牒:限60天內(nèi)清理完畢。

　　發(fā)布者是環(huán)保部,對(duì)象是環(huán)評(píng)“未批先建”項(xiàng)目。

　　在環(huán)保部近日印發(fā)的《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》中,提出各省級(jí)環(huán)保部門要加大“未批先建”項(xiàng)目清理工作的力度,定期開展督查檢查,確保2016年12月31日前全部完成清理工作。

　　針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)“編而不評(píng)”“未評(píng)先批”“評(píng)而不用”,建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“擅自變更”“未驗(yàn)先投”等屢禁不絕的現(xiàn)象,環(huán)保部在2016年連續(xù)出臺(tái)了一系列環(huán)評(píng)制度性文件,構(gòu)建環(huán)評(píng)制度的全過程監(jiān)管:事前預(yù)防要推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地,實(shí)現(xiàn)源頭嚴(yán)防;事中要把環(huán)評(píng)貫徹在項(xiàng)目建設(shè)的全過程,實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的“過程嚴(yán)管”;事后控制要盡快建立責(zé)任追究體系,實(shí)現(xiàn)“后果嚴(yán)懲”。

　　然而,一些地方的環(huán)評(píng)及環(huán)評(píng)審批“一邊失效一邊利益化”地“任性”著。

　　“未批先建這個(gè)問題由來已久。”中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)曹明德在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說,很難徹底杜絕未批先建,因?yàn)槿魏芜`法犯罪行為都不可能杜絕,“但是能最大程度地減少這種情況的發(fā)生”。

　　環(huán)保監(jiān)管上的“老大難”

　　何謂“未批先建”?

　　“應(yīng)該是先有環(huán)評(píng)通過才可以建設(shè),沒有這樣的前置程序,就屬于違法建設(shè)”——這是曹明德簡(jiǎn)明扼要的解讀。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅則從法律程序角度,向記者進(jìn)行了解釋:項(xiàng)目的建設(shè)開工是指立項(xiàng)完成之后,但是環(huán)評(píng)屬于可行性研究的一個(gè)部分,“必須在立項(xiàng)階段就完成。當(dāng)然,立項(xiàng)的設(shè)計(jì)包括環(huán)評(píng)也包括其他的可行性研究,比如說市場(chǎng)的可行性和技術(shù)可行性。立項(xiàng)的標(biāo)志是政府部門出具一個(gè)立項(xiàng)建設(shè)的批準(zhǔn),尤其是有了發(fā)改委批準(zhǔn)的項(xiàng)目,才能開始建設(shè)”。

　　為何需要這樣的前置程序?

　　“環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于立法性的體現(xiàn),環(huán)境保護(hù)以立法為主的原則,通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià),把那些對(duì)環(huán)境有重大影響或者不良影響的項(xiàng)目通過環(huán)評(píng)程序把關(guān),沒有經(jīng)過評(píng)定的項(xiàng)目,就無法評(píng)估它所造成的影響,沒有參考數(shù)據(jù)。”曹明德說。

　　高利紅向記者介紹說,目前大量的“未批先建”項(xiàng)目分兩種情況:

　　第一種是先征地,但沒有確定具體對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目;

　　另一種是還沒有批就開始建設(shè),“前期的資金投入量非常大,就形成一種倒逼的心態(tài)。投資集團(tuán)的利益驅(qū)動(dòng)與當(dāng)?shù)氐睦�益集團(tuán)形成利益共同體,再審批的時(shí)候,就必須要考慮這個(gè)因素,對(duì)于環(huán)境審批構(gòu)成了一種倒逼,這樣的倒逼恰恰就讓環(huán)評(píng)制度喪失了真正的意義。因?yàn)榄h(huán)評(píng)的作用就是要在項(xiàng)目施工之前評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否具有環(huán)境上的可行性,如果先建,就不需要考慮環(huán)境的可行性,或者說考慮環(huán)境可行性的時(shí)候必須要考慮之前投入的經(jīng)濟(jì)代價(jià),這樣對(duì)環(huán)境可行性的科學(xué)性和嚴(yán)苛性來說是一個(gè)很大的沖擊。”高利紅向記者介紹說。

　　有業(yè)內(nèi)人士透露,包括電解鋁、鋼鐵這樣的高耗能產(chǎn)業(yè),“未批先建”項(xiàng)目比例相當(dāng)大。清理的難點(diǎn)在于,并不只是數(shù)量多,更是因?yàn)檫@些項(xiàng)目一般都屬于地方的重點(diǎn)項(xiàng)目,治理所要面對(duì)的不只是企業(yè),更有地方政府的袒護(hù)。

　　最大問題是利益集團(tuán)阻礙

　　兩周前,環(huán)保部華北環(huán)境保護(hù)督查中心原主任、環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司原司長(zhǎng)熊躍輝,因涉嫌受賄罪在北京受審。在被控的240余萬元受賄款項(xiàng)中,220余萬元都來自湖南麓南脫硫脫硝科技有限公司法定代表人楊某。

　　據(jù)查,熊躍輝利用職務(wù)便利,幫助楊某拿到了河南三門峽某企業(yè)的一個(gè)氧化鋁生產(chǎn)項(xiàng)目。據(jù)證實(shí),當(dāng)時(shí)這個(gè)氧化鋁生產(chǎn)項(xiàng)目未批先建,而后補(bǔ)環(huán)評(píng)手續(xù)的部分驗(yàn)收工作就由熊躍輝的督查中心負(fù)責(zé)。在這種情況下,熊躍輝介紹人來做環(huán)保工程,不能不辦。

　　這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

　　在高利紅看來,“未批先建”現(xiàn)象的發(fā)生主要與利益集團(tuán)的游說能力以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)有很大關(guān)系,“而目前最大的問題就是利益集團(tuán)的阻礙”。

　　“一些建設(shè)單位投資大,對(duì)地方GDP貢獻(xiàn)高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業(yè)績(jī)考核下,建設(shè)單位極易和地方政府結(jié)成‘同盟’。”早年以建筑起家,在業(yè)內(nèi)混跡二十余年的張剛向記者透露說,因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目由地方政府‘一把手’領(lǐng)導(dǎo)主抓甚至被列為地方領(lǐng)導(dǎo)“一號(hào)項(xiàng)目”,所以此類項(xiàng)目包括環(huán)評(píng)審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號(hào)下,或在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上“特事特辦”了。

　　根據(jù)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》,從2017年1月1日起,對(duì)“未批先建”項(xiàng)目,要嚴(yán)格依法予以處罰。對(duì)“久拖不驗(yàn)”的項(xiàng)目,要研究制定措施予以解決,對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染或生態(tài)破壞的項(xiàng)目,要依法予以查處;對(duì)拒不執(zhí)行的要依法實(shí)施“按日計(jì)罰”。

　　然而,處理“未批先建”項(xiàng)目并非易事。

　　今年6月,環(huán)保組織自然之友向云南怒江州環(huán)保局提交了一份舉報(bào)意見函,認(rèn)為該州一家年產(chǎn)1.5萬噸高氯酸鉀的化工項(xiàng)目存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),不宜倉促通過環(huán)評(píng)審批,應(yīng)嚴(yán)格按法律規(guī)定暫緩并就此召開聽證會(huì)。

　　重大項(xiàng)目“未批先建”,已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于,今年5月當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門已對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行行政處罰,要求立即停止一切建設(shè)并繳納5萬元罰款,限時(shí)完成環(huán)評(píng)審批手續(xù)。不過,僅在4天后,怒江州環(huán)保局即批復(fù)了該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告。

　　監(jiān)管態(tài)度如此戲劇性的反轉(zhuǎn)是否有“內(nèi)情”,暫不得而知,但按照新環(huán)保法的規(guī)定,這一做法已涉嫌違法。因?yàn)?為規(guī)避以往的“限期補(bǔ)辦”給“未批先建”留后門,新環(huán)保法已去掉這一表述,而代之以“擅自開工建設(shè)的,由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

　　“‘未批先建’肯定是一個(gè)程序問題,從法律上來講有兩個(gè)解決途徑:第一種,如果程序違法不是很嚴(yán)重,可以直接補(bǔ)手續(xù);第二種,如果程序違法非常嚴(yán)重,這個(gè)行為就屬于無效,就要被取消。因此,利益集團(tuán)在巨大利益驅(qū)動(dòng)下,會(huì)把這個(gè)問題說成是程序上的瑕疵而不是實(shí)質(zhì)性的。”高利紅向記者解釋說,程序本身具有時(shí)序性,“時(shí)序性相當(dāng)于程序的最根本特征,但被一些利益方給打破了,變成倒著做。雖然時(shí)序性也不是百分之百剛性的,因?yàn)槿魏畏�律都要考慮法律的多樣性和彈性。而這個(gè)彈性就是在時(shí)序性被打破的情況下,不是實(shí)質(zhì)性的因素就補(bǔ)正,如果是實(shí)質(zhì)性的因素,不能補(bǔ)正的話就必須要回到程序開始以前的狀態(tài)”。

　　良法需要嚴(yán)格執(zhí)法落實(shí)

　　“九牛一毛。”作為業(yè)內(nèi)老手,張剛這樣評(píng)價(jià)“未批先建”的違法成本。他向記者透露,在違規(guī)環(huán)評(píng)的類別中,建設(shè)單位不做環(huán)評(píng)或未等環(huán)評(píng)通過審批,項(xiàng)目即先開工,這種先上車后補(bǔ)票,通過追認(rèn)式審批拿到項(xiàng)目“準(zhǔn)生證”的難度相對(duì)比較小,“因?yàn)榫退闶黔h(huán)保部門處罰環(huán)評(píng)違法企業(yè),按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例,企業(yè)受到的處罰也就是停止施工、補(bǔ)做環(huán)評(píng)、接受處罰,而處罰額度至多20萬元,這一罰款額度對(duì)于動(dòng)輒投資數(shù)十億元甚至上百億元的大型項(xiàng)目來說簡(jiǎn)直就是‘九牛一毛’”。

　　“這樣,就出現(xiàn)‘劣幣驅(qū)逐良幣’的現(xiàn)象——一個(gè)規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評(píng)的企業(yè),可能因未通過審批而不能立項(xiàng);另一個(gè)‘環(huán)評(píng)違法’企業(yè)只要肯認(rèn)罰,也就通過了審批。”張剛說。

　　新修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》今年9月1日起施行。加大未批先建處罰力度,取消前置審批和簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批正是新環(huán)評(píng)法的亮點(diǎn)。

　　新環(huán)評(píng)法第三十一條規(guī)定,未批先建的由縣級(jí)以上環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè),根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,“處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。從新環(huán)評(píng)法實(shí)施起,未批先建的單位不再有限期補(bǔ)辦手續(xù)的機(jī)會(huì)。

　　在曹明德看來,修訂前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法,在一定程度上放任了“未批先建”行為,“因?yàn)檫`法成本太低,所以很多建設(shè)項(xiàng)目寧愿去違法,也不愿意去遵守法律。修訂后,罰款上限提高了。這樣,一方面消除了與修訂后的環(huán)境保護(hù)法相矛盾的地方,另一方面進(jìn)一步完善了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序”。

　　不過,即使有了良法,還需要執(zhí)法落實(shí),而這也是曹明德的另一層擔(dān)憂。

　　“確實(shí)存在執(zhí)法偏軟的現(xiàn)象。在環(huán)保局的眼皮底下存在那么多未批先建的項(xiàng)目,難道環(huán)保部門就沒有責(zé)任嗎?”曹明德說,今后,環(huán)保部門、建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法力度,“要提高懲戒力度,除了涉及上述兩個(gè)部門,實(shí)際上也會(huì)涉及到地方的綜合部門,比如發(fā)改委等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法問題。當(dāng)然還有公眾監(jiān)督,社會(huì)組織、公民對(duì)未批先建的現(xiàn)象要進(jìn)行監(jiān)督,不管是建設(shè)項(xiàng)目還是行政執(zhí)法機(jī)關(guān),都應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督”。

　　高利紅也提到了嚴(yán)格執(zhí)法的問題,“如果法律能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行,現(xiàn)在未批先建的項(xiàng)目不會(huì)出現(xiàn)這么多”。

　　“在推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法問題上,首先要加大監(jiān)督力度,但我個(gè)人傾向不要單純問責(zé),對(duì)于公務(wù)員程序性違法實(shí)行問責(zé)制比較合適,如果讓公務(wù)員對(duì)整個(gè)違法行為的實(shí)施后果負(fù)責(zé),他沒有辦法承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。”高利紅建議,應(yīng)該增加一些獎(jiǎng)懲機(jī)制,另外在廉潔度等方面也需要加強(qiáng),“目前執(zhí)法部門執(zhí)法能力也有限,執(zhí)法人員能力參差不齊,對(duì)一些裝備沒有專業(yè)技術(shù)檢測(cè),也沒有辦法去制止,所以還要對(duì)執(zhí)法人員加強(qiáng)培訓(xùn),在執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)上下功夫”。