編者按：11月23日，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》（國發﹝2016﹞64號），明確了“十三五”時期脫貧攻堅總體思路、基本目標、主要任務和保障措施，提出了打贏脫貧攻堅戰的時間表和路線圖，是未來五年各地區各部門推進脫貧攻堅工作的行動指南。近日，國家發展改革委地區司組織有關專家撰寫“十三五”脫貧攻堅規劃系列解讀文章，敬請關注。

　　“十三五”脫貧攻堅規劃專家系列解讀之一：

　　產業發展和轉移就業“雙輪驅動”確保有勞動能力貧困人口實現增收脫貧

　　近日，國務院印發實施《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱《規劃》）。產業發展和轉移就業雙輪統籌驅動，突出“造血式扶貧”，是《規劃》的重大亮點，也是新階段我國實現精準扶貧精準脫貧的重要舉措，是解決貧困人口生存和發展問題的根本出路，是實現農村、農業以及農民現代化的重要支撐。

　　一、瞄準有勞動能力貧困人口，謀可持續增收脫貧之路

　　20世紀80年代中期以來，我國政府開始有組織、有計劃、大規模地開展農村扶貧開發，特別是黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發擺到治國理政的重要位置，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行決策部署。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要思想，隨后不斷對這一重要思想進行闡釋和豐富，推動了“精準扶貧”思想落地。目前，我國已經形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧開發工作格局，《規劃》中具體化為產業發展脫貧、轉移就業脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、兜底保障、社會扶貧等方式與途徑，這些方式與途徑最終目的都是為了實現貧困人口向非貧困人口的轉移。對于有勞動能力的農村貧困人口來講，脫貧的方式無外乎通過農村產業的發展實現就地脫貧和向農村產業以外轉移就業實現脫貧兩種。為此，《規劃》將產業發展脫貧和轉移就業脫貧作為提升造血功能的戰略途徑，對其發展重點和主要措施進行了系統設計。

　　二、發展產業，挖掘內部增收潛力

　　農村產業扶貧是由政府、企業、農戶多方主體共同參與的開發式扶貧，其目的是把農村產業化經營和產業扶貧開發結合起來，既促進企業的發展，又幫助農戶在產業發展過程中獲得相對穩定的收入，增強其脫貧能力。多項跨國評估顯示，對于有效脫貧的作用，源于農業的國內生產總值增長，至少是源于非農業的國內生產總值增長的2倍，在我國農業帶來的總體經濟增長對于脫貧的作用比非農產業高出3.5倍。從微觀層面來講，農村產業相對投資少、技術水平要求低，且覆蓋面大，帶動范圍廣的特點，能使貧困農戶直接受益；從宏觀層面來講，農村產業發展有助于形成主導產業和特色拳頭產品，通過農民合作組織、龍頭企業等市場主體的帶動，促進資金、土地、技術等生產要素的流動重組，實現貧困地區傳統農業向現代農業的轉變。

　　《規劃》提出了產業發展脫貧的戰略方向，即立足貧困地區資源稟賦，以市場為導向，充分發揮農民合作組織、龍頭企業等市場主體作用，建立健全產業到戶到人的精準扶持機制，使貧困人口勞動技能得到提升，貧困戶經營性、財產性收入穩定增加。《規劃》設計了“3+2”的產業發展脫貧的戰略框架，“3”是指農林產業、旅游產業和電商產業三股地區經濟的內生動力，“2”是指資產收益、科技帶動兩個實現產業持續快速發展的促進要素。一是發展農林產業，筑牢基礎。農林產業是貧困地區的基礎產業，涉及對象廣、涵蓋面大，具有非常好的益貧性，特別是加快形成農村一二三產業融合發展的現代產業體系，有助于使貧困戶從中直接受益，帶動當地貧困人口就地就近就業。二是發展電商產業，尋找出口。《規劃》將農村電子商務納入扶貧開發工作體系，作為精準扶貧的重要載體，引導電商平臺企業拓展農村業務，加強農產品網上銷售平臺建設，提升貧困戶運用電子商務創業增收的能力。三是發展旅游產業，促進融合。“旅游+”的農村經濟融合發展模式是適應當今市場需求，整體推進農村經濟一二三產業融合發展、構建現代農村經濟體系的重要途徑；也是完善農村利益聯結機制、實現農村社會利益均衡分配的重要手段。四是資產盤活，激發活力。喚醒長期沉睡的“三農”資產，是我國扶貧工作的革命性探索和嘗試，可以為扶貧產業的發展提供必要的生產要素，激發產業發展活力。《規劃》提出建立健全持股貧困戶和農村集體經濟組織分享資產收益的分配機制，讓貧困人口分享資源開發收益。五是科技引領，提檔升級。科技能夠多方面促進農業的現代化，降低生產成本，是促進產業實現跨越式發展、提檔升級的關鍵促進要素。《規劃》提出圍繞貧困地區產業的全鏈條技術需求，加大新品種、新技術、新成果的開發、引進、集成、試驗、示范力度，帶動貧困人口脫貧。

　　三、轉移就業，拓展外部增收空間

　　就業是民生之本，促進農村勞動力轉移就業是其中的重要內容。通過勞動力轉移培訓，提高貧困人口素質，提高農民群眾自我積累、自我發展能力，增強其就業和創業能力，把人口壓力轉化為資源優勢，實現人口資源向人力資本的有效轉變，這是加快貧困農民脫貧致富步伐的有效途徑。職業技術培訓是目前我國提升貧困勞動力受教育水平、促進貧困人口向農村產業外轉移就業最重要的手段。據《中國的農村扶貧開發》白皮書介紹，培訓貧困家庭勞動力中80%以上實現轉移就業，接受培訓的勞動力比沒有接受培訓的勞動力月工資可提高300至400元人民幣。勞動力培訓在幫助貧困地區勞動力實現就業和增加收入的同時，也可以使他們學到新技術，接觸新觀念，增強自信心。

　　促進農村貧困人口轉移就業，幫助貧困人口通過就業獲得收入，既是脫貧重要途徑之一，也是打贏脫貧攻堅戰的重要任務。目前，農村貧困人口轉移就業面臨諸多困難和挑戰：一是隨著我國經濟增速換擋、結構調整加快、新舊產能轉換，不可避免會出現崗位需求減少的情況，農村貧困勞動力外出就業難度加大；二是隨著企業轉型升級，對勞動者職業素質的要求越來越高，但農村勞動力職業素質仍然總體偏低，與企業用工需求還存在很大的差距；三是很多轉移就業貧困人口的社會保險基本權益還沒有得到有效保障，受經濟下行影響，一些企業生產經營困難，效益下降，資金緊張，侵害農民工權益問題可能反彈；四是城市面向農民工的基本公共服務供給不足，子女就學、住房保障、醫療衛生等問題還比較突出。

　　為此，《規劃》強化了“職業培訓、就業服務、權益維護”三位一體的轉移就業脫貧工作模式，明確了轉移就業脫貧的戰略方向，即加強貧困人口職業技能培訓和就業服務，保障轉移就業貧困人口合法權益，開展勞務協作，推進就地就近轉移就業，促進已就業貧困人口穩定就業和有序實現市民化、有勞動能力和就業意愿未就業貧困人口實現轉移就業。一是開展職業培訓，《規劃》提出了通過開展差異化技能培訓、整合培訓資源、創新培訓方式等進行就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓，提高貧困家庭農民工職業技能培訓精準度、針對性和有效性。二是就業服務能力，《規劃》提出了輸入地政府應對已穩定就業的貧困人口予以當地住房保障、隨遷子女就學和享受城鎮基本公共服務等政策支持；依托東西部對口協作機制和對口支援工作機制，提高勞務輸出組織化程度，提升就業服務能力；將貧困人口轉移就業與產業聚集園區建設、城鎮化建設相結合，支持貧困戶自主創業，鼓勵發展居家就業等新業態，促進就地就近就業。三是加強權益維護，《規劃》明確提出轉移就業服務機構應該為外出務工的貧困人口提供法律援助。

　　產業發展和轉移就業是實現貧困人口向非貧困人口轉移快車的兩個輪子，通過農村經濟和農業產業的壯大增加農業和農村的吸引力，防止出現農村空心化趨勢；同時產業化發展過程中，從事農村產業貧困人口的素質和經營管理能力得到了提升，為轉移就業提供高素質后備軍。富余勞動力的轉移為貧困地區農村產業實現規模化提供了可能，外出就業貧困人口可以為家鄉產業提供有用的市場與技術信息，返鄉創業也可以為農村產業的發展提供新鮮血液。二者相輔相成、缺一不可，必須實施“雙輪驅動”，凝心聚力打好“組合拳”，多管齊下拔“窮根”，確保有勞動能力貧困人口實現穩步增收脫貧。（唐華俊中國工程院院士、農業部黨組成員、中國農業科學院院長）