切實加強耕地保護 改革完善占補平衡制度

　　王廣華

　　糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。保護好耕地，端牢飯碗，在黨和國家事業全局中具有基礎性、戰略性意義。7月20日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第二次會議，研究加強耕地保護和鹽堿地綜合改造利用等問題，對加強耕地保護和改革完善占補平衡制度提出明確要求。自然資源部認真學習領會，從系統性和全局性的高度深刻理解黨中央決策部署，聚焦守牢耕地保護紅線、夯實糧食安全根基，進一步完善制度強化監管，全力推進改革部署落地見效。

　　立足基本國情，堅持底線思維，準確把握我國耕地保護面臨的嚴峻形勢

　　民以食為天，糧以地為本。我國人口眾多，解決好14億多人的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。我國耕地家底并不豐厚，2022年底全國耕地總量19.14億畝，僅占世界9%，且質量總體不高，這一基本國情決定了加強耕地保護對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。

　　習近平總書記高度重視耕地保護工作，對落實最嚴格耕地保護制度的要求一以貫之，要求把耕地作為我國最為寶貴的資源，采取“長牙齒”的硬措施保護好，絕不能有閃失。自然資源部堅決貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，按照黨中央、國務院決策部署，以守牢18億畝耕地紅線為目標，會同有關部門完善法律制度、嚴格用途管制、加強督察執法，在持續嚴格規范非農建設占用耕地落實占補平衡的基礎上，針對第三次全國國土調查反映的大量耕地不合理流失問題，要求耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地落實“進出平衡”，在年度內補足數量相等、質量相當的可以長期穩定利用的耕地；針對違法建設占用耕地造成耕地減少問題，嚴格規定違法用地整改處置到位前，必須先行“凍結”當地相應的儲備補充耕地指標，確保耕地不再減少。通過一系列舉措，初步遏制了多年來耕地總量持續減少的勢頭，實現了2021年、2022年連續兩年全國耕地總量凈增加。

　　與此同時，我們清醒地認識到，我國人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，耕地占用與保護的矛盾和壓力依然突出，新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨。

　　目前，耕地總量由減轉增的基礎還不牢固，實施耕地用途管制、落實補充耕地出現新情況新問題，必須高度重視。從占用耕地看，城鄉建設和基礎設施配套等各類非農建設不可避免仍將占用一部分耕地，農業結構調整、造林種樹造成耕地流失的規模仍然不小，違法違規用地問題仍較突出。從補充耕地看，占補平衡存在占多補少、占優補劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實“進出平衡”不到位，區域耕地總量仍在減少；有的地方違規開墾破壞生態環境，一些補充耕地質量不高，存在撂荒和流失風險。此外，經過多年持續開發，全國耕地后備資源越來越少，且多位于生態功能重要區域，通過開墾后備資源補充耕地難度越來越大。這些問題，與一些地方耕地保護意識不強、落實新發展理念不到位、執行政策走偏走樣、耕地保護和節約集約用地的經濟激勵機制不夠健全有關，與耕地保護相關政策和舉措統籌不夠有關，也與我國自然資源稟賦有關，需要通過系統改革來解決。

　　把握重大要求，強化關鍵舉措，全面落實最嚴格的耕地保護制度

　　中央財經委員會第二次會議強調，耕地保護是一個系統工程，要突出把握好量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用等重大要求。自然資源部將認真貫徹落實會議精神，采取更加堅決有力措施，堅定不移強化耕地保護，全力推進最嚴格耕地保護制度落地見效。

　　堅持系統理念，把握重大要求。一是量質并重。要堅決落實黨中央決策部署，守牢耕地和永久基本農田保護紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，強化數量質量共同保護。二是嚴格執法。要分級落實耕地保護責任，整合監管執法力量，采取堅決有力措施，嚴格執法督察，切實規范管理秩序。三是系統推進。穩定耕地數量，提升耕地質量，優化耕地布局，必須秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律，結合適宜性原則開展系統治理，使各類要素各得其所，相得益彰。四是永續利用。處理好當前和長遠的關系，用最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，推進耕地用養結合和可持續利用，為后代留下更多發展空間。

　　聚焦守牢紅線，落實重點任務。一是堅決穩住耕地總量。目前，全國省市縣三級國土空間規劃已全部編制完成，下一步，將加快推進規劃審核報批，將耕地和永久基本農田保護目標任務逐級分解并上圖入庫，確保可考核、可審計、可追責，確保耕地保有量和永久基本農田保護任務絕不突破。二是持續優化耕地布局。建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區飯碗一起端、責任一起扛，促使南方部分省份有序恢復一部分流失的優質耕地，優化耕地南北空間格局；穩妥推進“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡，促進農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律。三是嚴格耕地保護責任考核。全面落實耕地保護黨政同責，細化明確考核規則和方案，對于突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。

　　在優化耕地布局和整改復耕過程中，既要依法依規，又要實事求是。要充分考慮當地自然地理、農業生產條件，堅持大穩定、小調整，統籌優化農用地布局。要結合當地經濟社會發展水平、種植作物生長周期、市場狀況等，充分考慮耕地恢復的經濟成本和社會成本，科學制定計劃，合理把握節奏，分類、分區穩妥推進。要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，并留出一定過渡期，堅決杜絕“簡單化”“一刀切”。

　　落實落細工作，緊盯重點環節。一是嚴控新增占用。以國土空間規劃作為用地依據，逐步壓減城鎮開發邊界內增量空間使用規模，嚴格耕地和永久基本農田用途管制，嚴控占用耕地的各類情形，確需占用的，要求按照數量相等、質量相當的原則落實補充耕地。強化土地利用計劃管控，合理確定年度土地利用計劃總量，有效調控新增建設用地時序和節奏。優化建設項目選址，嚴格執行土地使用標準，切實做到不占或少占耕地。二是著力盤活存量。按照高質量發展和實施全面節約戰略的要求，推動土地利用方式從依賴新增向挖潛存量轉變，大力推動“用存量換增量”“用地下換地上”“用資金技術換空間”，推進低效用地再開發，從源頭上減少對耕地的占用。三是嚴格督察執法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。扎實推進耕地占補平衡專項整治，著力糾治占而不補、補而不實、弄虛作假等突出問題，規范耕地占補平衡管理秩序。加強協作配合，形成監管合力，加大對違法違規占用破壞耕地行為的打擊力度。

　　堅持“以補定占”，強化耕地總量動態平衡，扎實推進占補平衡制度改革落地見效

　　守牢耕地保護紅線，確保耕地總量不減少，嚴控占用和補足補優是關鍵。中央財經委員會第二次會議明確，改革完善耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，目的就是嚴控占用、嚴格補充、嚴守總量，通過調整管理方式、壓實各級責任、強化考核監管，實現省級行政單位年度耕地總量動態平衡，確保到2035年全國耕地總量不低于18.65億畝。

　　改革占補平衡管理方式。按照改革部署，調整完善占用耕地補償制度，將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地均要落實占補平衡，由“小占補”變為“大占補”；統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源，新增加的可以長期穩定利用的耕地，用于落實補充耕地任務。堅持“以補定占”，在實現耕地總量動態平衡的前提下，以省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和允許占用耕地規模的上限。

　　調整占補平衡落實機制。按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的要求，建立分級負責、職責明確、監管有力的占補平衡責任落實機制。嚴格控制跨省域補充耕地規模，從嚴規范省域內補充耕地指標調劑管理，將補充耕地指標調劑統一納入省級管理平臺，堅決糾正和防范利益驅動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行補充的行為。

　　加強補充耕地補償激勵。各類占用耕地的實施主體應當按規定落實補充耕地責任。在實踐中，將補充耕地費用主要用于耕地保護與質量建設，調動相關主體保護耕地的積極性。

　　健全補充耕地質量驗收制度。配合農業農村部門加強補充耕地質量管理，完善補充耕地質量驗收辦法，嚴格質量審核把關。加強補充耕地配套基礎設施建設和后續培肥管護，持續熟化土壤、提升耕地質量、穩定耕地利用，防止退化撂荒。

　　(作者為自然資源部黨組書記、部長)