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在改革開放前,我國的人力資源開發主要以政策調整為主。隨著勞動法的頒布,我國的人力資源領域開始逐步走向法律調整。
專家認為,我國人力資源開發法律體系還需要繼續完善,尤其是職業培訓立法應當成為未來人力資源開發立法完善的重心。同時,要解決就業歧視這一國際難題,需要公法、私法和社會法三管齊下,才能更有效地保護勞動者的平等就業權,實現人力資源的充分合理利用
9月10日,國務院新聞辦公室發表了新中國成立以來首部專門闡述我國人力資源狀況和政策的白皮書——《中國的人力資源狀況》。白皮書全面系統地介紹了我國的人力資源狀況,提出要進一步提升人力資源整體素質,引起了社會的極大關注。
《法制日報》記者多方采訪了解到,在我國的人力資源開發體系中,通過職業培訓建設人力資源強國、以反就業歧視促進平等就業權是社會關注的話題,記者就此進行深入采訪。
我國已初步建成人力資源開發法律體系,人力資源開發由政策調整為主逐步走向法律調整
“目前我國已經初步建立了人力資源開發法律體系,構成了有中國特色社會主義法律體系的重要一環。”中國政法大學社會法研究所楊飛在接受《法制日報》記者采訪時說。
據了解,在改革開放前,我國的人力資源開發主要以政策調整為主。楊飛告訴記者,1994年,第八屆全國人大常委會第八次會議通過勞動法前,我國的人力資源開發主要依靠國務院的法規、部門規章、文件等政策性文件來規范。當時的人力資源政策多以“通知”、“意見”、“批復”等形式出現,變動頻繁、法律效率低。在此期間,人力資源開發處于無真正意義上的有法可依狀況。
“1994年通過的勞動法改變了這一狀況。”楊飛說,隨著勞動法的頒布,我國在人力資源領域的法律逐步完善。從那時開始,我國逐步出臺多部人力資源開發法律,如全國人大常委會相繼通過就業促進法、勞動合同法和勞動爭議調解仲裁法等,使勞動就業、勞動合同、勞動爭議處理等重要領域的法律規范效力層級提高。“我國的人力資源領域開始逐步走向法律調整”。
“正如白皮書上說言,我國逐步形成以憲法為根本依據,以勞動法、公務員法為基礎,以勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法為主體,其他單項法律和行政法規為重要組成部分的人力資源開發法律體系。”楊飛認為,正是由于勞動法等一系列相關法律的相繼出臺,為人力資源的開發、利用、保護等各方面都提供了法律的保障。
職業培訓是人力資源開發的核心內容,但現有法律沒有得到很好的落實
“職業培訓是人力資源開發的核心內容,我國已初步形成了職業培訓法律體系。”楊飛說。
據了解,隨著近年來我國人力資源的不斷增加,提升人力資源的整體素質成為擺在社會面前的一大課題。白皮書指出,我國自1995年以來,頒布了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律,建立了“市場引導培訓、培訓促進就業”的職業教育與培訓機制,通過立法促進職業教育和職業培訓。
中國人力資源開發協會勞動關系專業委員會副秘書長程延園在接受《法制日報》記者采訪時表示,近年來,我國人力資源法律不斷完善,員工職業培訓和開發這一重要環節也得到了較好的規范。“這一環節做好了,整個勞動者的素質就會得到提升,這不僅有利于產業的轉型和創新,也能加快我國由人力資源大國向人力資源強國的轉變步伐”。
雖然如此,白皮書中數據顯示,截至2008年底,全國人才資源總量達到1億1400萬人,不足勞動力資源的一成。人力資源和社會保障部副部長王曉初直言不諱地指出:“人力資源的整體素質亟待進一步提高。中國是個人力資源大國,但還不是人力資源強國。”
如何由人力資源大國轉向人力資源強國,楊飛認為,我國人力資源開發法律體系還需要繼續完善,尤其是職業培訓立法應當成為未來人力資源開發立法完善的重心。
《法制日報》記者了解到,盡管我國已建成職業培訓法律體系,但不少用人單位在職業培訓問題上打了折扣。
勞動法第六十八條規定:“用人單位應當建立職業培訓制度,按照國家規定提取和使用職業培訓經費,根據本單位實際,有計劃地對勞動者進行職業培訓。”與此同時,勞動部1996年制定的部門規章《企業職工培訓規定》中也明確了“職工培訓經費按照職工工資總額的1.5%計取,企業自有資金可有適當部分用于職工培訓；職工培訓經費應根據企業需要,安排合理比例用于職工技能培訓”。
但是,這些規定在一些單位并沒有得到很好地執行。北京市某雜志社的人事主管唐先生告訴記者,企業一方面想通過組織培訓來提高職工專業技能,但是成本高、員工流動頻繁,培訓投入一不留神就打了水漂。
然而,對違反這些法律規定的企業的處罰只是“批評教育、責令改正”,楊飛認為,“這種規定顯然對企業難以有真正的約束力”。
對此,程延園認為,目前我國關于職業培訓的相關法律之間的協調性不夠好,現有法律也沒有得到很好的落實,這是可以進一步完善的。從職業培訓立法上來講,應當就員工培訓的權利和企業、政府等各方開發人力資源的責任有一個清晰的規定。
“但需要注意的是,強化用人單位的培訓義務是一方面,法律還要強化國家和各級政府的培訓義務,加大政府的財政投入,以落實憲法第四十二條的相關規定。”楊飛說,應當盡快出臺職業技能培訓和鑒定條例,因為條例的規定比較細致,也具有可操作性,將來應當在這一條例的基礎上制定專門的職業培訓法。
程延園認為,規范職業培訓離不開對企業的激勵和保障機制。要想鼓勵企業承擔這種責任,處罰很重要,但要談到可操作性,還需要考慮在立法上對用人單位激勵、保障、處罰措施并用才能有效。
就業歧視仍然存在,反就業歧視需要公法、私法和社會法三管齊下
《法制日報》記者了解到,在人力資源開發體系中,除職業培訓這一重要環節外,反就業歧視也是社會所關注的一大問題。
白皮書指出,國家保障勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利,自1988年以來,頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》等法律和行政法規。就業促進法專門設立了“公平就業”章節,規定勞動者就業不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視,并特別指出農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利。
據了解,就業促進法第六十二條規定,勞動者可以針對用人單位的就業歧視向法院提起訴訟。但是,有媒體調查顯示,近九成的網友認為“遭遇過”就業歧視；近九成的網友認為就業歧視“嚴重”；近九成的網友在遭遇就業歧視時,是“胳膊擰不過大腿,另尋單位”。
“目前有關性別、戶籍、健康等方面的就業歧視仍然存在,這是世界各國都面臨的一個難題。但在實踐中,通過提起訴訟來維護平等就業權利的勞動者不多,其原因一方面是由于‘誰主張誰舉證’的舉證責任,勞動者證明就業歧視往往比較困難。另一方面,在于通過訴訟維權需要消耗時間、精力、金錢等,而個體勞動者大多急于就業獲取勞動報酬,因此往往放棄這種維權方式。”楊飛說。
對此,程延園認為,這種狀況與我國目前勞動力市場上的供遠過于求有不可分割的關系,在這種情況下,反就業歧視就更困難了,要解決這個難題,除了立法方面的考慮外,法律的落實也是不可忽視的。
據了解,一些國家為了解決這個難題,建立了專門的“平等就業機會委員會”作為反就業歧視的行政執法機構。對此,楊飛認為,我國可以建立這樣專門的機構來裁決就業歧視事件,這是反就業歧視的公法途徑。
“除了民事訴訟這一私法途徑、建立和完善反就業歧視的公法途徑外,還要考慮健全社會法途徑。”楊飛說,反就業歧視的社會法途徑就是指,立法規定社會團體如工會、婦聯、殘聯或民間組織(NGO)可以為受到就業歧視的勞動者個體或群體進行集體談判、提起公益訴訟、提供法律援助等。
同時,楊飛認為,從長遠來看,反就業歧視需要公法、私法和社會法三管齊下,才能更有效地保護勞動者的平等就業權,實現人力資源的充分合理利用。
“就業歧視確實很難解決,正因為這樣,就業歧視現象還需要法律進一步明確救濟途徑,防止進一步惡化。”程延園說。
正如白皮書上說言,我國逐步形成以憲法為根本依據,以勞動法、公務員法為基礎,以勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法為主體,其他單項法律和行政法規為重要組成部分的人力資源開發法律體系。（本報記者 任雪）
