中國(guó)節(jié)能減排真正發(fā)力 出臺(tái)措施力道剛猛綿密

　　在各界普遍擔(dān)心節(jié)能減排成為新一輪“空調(diào)”之際，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了力道剛猛綿密的實(shí)施方案和辦法。官員的考核標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變都將受到直接影響。

　　早在半年前，學(xué)者們就已經(jīng)完成了《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案(征求意見稿)》。節(jié)能減排形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，令他們感到不解：方案緣何遲遲沒有正式出臺(tái)？

　　11月23日下午，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布了國(guó)務(wù)院2007年第36號(hào)文件，《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗監(jiān)測(cè)體系實(shí)施方案》《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》(下稱三個(gè)方案)與《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》(下稱三個(gè)辦法)被全文公布。一些參與起草的學(xué)者明白了此前中央政府暫緩?fù)瞥隹己朔桨傅目嘀裕簺]有能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，沒有完善監(jiān)測(cè)體系，考核方案(辦法)及時(shí)推出就只能是一紙空文。

　　兩年前出臺(tái)的“十一五規(guī)劃”中，提出了到2010年節(jié)能20%、減排10%的目標(biāo)。但政界、學(xué)界乃至輿論界，均對(duì)這一目標(biāo)能否完成表示擔(dān)憂。可以作為佐證的是，在2006年的節(jié)能減排中，只有北京等極少數(shù)地區(qū)勉強(qiáng)完成了任務(wù)。

　　而隨著綠色GDP在年中的被叫停，一個(gè)更具操作性的落實(shí)措施已迫在眉睫。“三個(gè)方案和三個(gè)辦法的出臺(tái)，在行政手段調(diào)控上邁出了實(shí)質(zhì)意義上的重要一步，在節(jié)能減排工作上具有里程碑式的意義”。廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)告訴本刊。

　　國(guó)務(wù)院36號(hào)文件更大的意義在于：考核方案與考核辦法中出現(xiàn)問責(zé)制與一票否決制，并在監(jiān)測(cè)體系中新增了大量對(duì)地方政府日常工作的細(xì)化考核。因此“原先那種以GDP為主考核干部的體制已經(jīng)發(fā)生了動(dòng)搖”。起草組成員在接受本刊采訪時(shí)表示。

　　彌補(bǔ)空白

　　6個(gè)月之前，一位省長(zhǎng)曾對(duì)本刊表示：相對(duì)于減排，節(jié)能工作較難布置，“因?yàn)橹醒雽?duì)單位GDP能耗也有很多地方說(shuō)不清楚”。

　　這一空白，在新出臺(tái)的三個(gè)方案中得到了彌補(bǔ)。其中，煤炭行業(yè)的補(bǔ)缺成為最重要的一環(huán)。

　　相對(duì)于石油、天然氣、電力，煤炭行業(yè)由于生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)環(huán)節(jié)更為分散，相關(guān)統(tǒng)計(jì)缺少前三個(gè)行業(yè)的多角度測(cè)算，數(shù)值一直不夠完整。在《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》中，規(guī)模以下(年銷售收入500萬(wàn)元以下)的煤炭生產(chǎn)企業(yè)被納入了調(diào)查范圍。方案中規(guī)定：將現(xiàn)有煤炭省際間流入與流出統(tǒng)計(jì)范圍由重點(diǎn)煤礦擴(kuò)大到全部煤炭生產(chǎn)和流通企業(yè)。無(wú)論是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是流通環(huán)節(jié)，其調(diào)查頻率均為3個(gè)月一次，采取季報(bào)的方式，并在2007年下半年開始實(shí)施。

　　“作為能源消耗大國(guó)，中國(guó)的煤炭消耗占據(jù)了全部能源消耗的七成以上”。國(guó)家安監(jiān)總局研究中心主任郭云濤告訴本刊。

　　除了在煤炭行業(yè)加大統(tǒng)計(jì)力度，方案還首次建立了規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)和個(gè)體工業(yè)能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)制度。方案中說(shuō)：規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)、個(gè)體工業(yè)能源消費(fèi)約占全部工業(yè)能源消費(fèi)的10%左右，這部分企業(yè)生產(chǎn)工藝、設(shè)備比較落后，能耗高，調(diào)查其能源消費(fèi)對(duì)于指導(dǎo)淘汰落后產(chǎn)能工作、反映節(jié)能減排成果具有重要意義。

　　在指標(biāo)、監(jiān)測(cè)、考核這一框架完整的體系中，逆向監(jiān)測(cè)首次成為中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)測(cè)、考核手段。《單位GDP能耗監(jiān)測(cè)體系實(shí)施方案》中對(duì)GDP的監(jiān)測(cè)內(nèi)容方面，第一組就是“地區(qū)GDP總量的逆向指標(biāo)，用于檢驗(yàn)GDP總量是否正常”。用于這一監(jiān)測(cè)的指標(biāo)包括了地區(qū)財(cái)政收入占GDP的比重、地區(qū)各項(xiàng)稅收占第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值之和的比重、地區(qū)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄增加額占GDP的比重。

　　粗粗看來(lái)，這些指標(biāo)似乎與節(jié)能減排并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但起草組成員在接受本刊采訪時(shí)表示：這些逆向指標(biāo)正是鉗住地方政府通過合法方式“造假”、逃避單位GDP能耗監(jiān)測(cè)的有效手段。

　　“簡(jiǎn)單地說(shuō)，所謂單位GDP能耗就是能耗除以GDP”，起草組成員說(shuō)，“如果‘分母’GDP無(wú)限做大，哪怕是‘分子’GDP能耗一點(diǎn)都不降，單位GDP能耗也能降下來(lái)。”

　　綜合之前的認(rèn)知和判斷，起草組到地方進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，中西部地方政府，甚至包括東部沿海地區(qū)的一些地方政府普遍喜歡上“重化工項(xiàng)目”，因?yàn)椤斑@些項(xiàng)目對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)最多、最快”。起草組討論時(shí)，上述一些遏制地方政府類似做法的舉措浮上桌面，目的在于避免“GDP快速增長(zhǎng)，而財(cái)政收入、居民收入增長(zhǎng)不能同步增長(zhǎng)的現(xiàn)象發(fā)生”。

　　除了逆向指標(biāo)，一些順向指標(biāo)也被寫進(jìn)監(jiān)測(cè)方案中，例如稅收、貸款、人均收入等指標(biāo)。此外，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重、能源消費(fèi)總量占GDP的總量都在監(jiān)測(cè)范圍之內(nèi)。

　　“這些措施出臺(tái)之后，地方政府還想‘合法’造假的話，就不那么容易了。”起草組成員對(duì)本刊說(shuō)。

　　一票否決的背后

　　在三個(gè)方案和三個(gè)辦法出臺(tái)之后，最吸引媒體眼球的無(wú)疑是一票否決制。

　　例如，在考核體系中有如下規(guī)定：未完成節(jié)能目標(biāo)的省政府領(lǐng)導(dǎo)不得參加年度評(píng)獎(jiǎng)，整改不到位將被追責(zé)，國(guó)家暫停對(duì)當(dāng)?shù)馗吆哪茼?xiàng)目的審批。

　　“在現(xiàn)有體制下，與一把手掛鉤的問責(zé)制和一票否決制最富效率。”林伯強(qiáng)說(shuō)。

　　但在起草組內(nèi)部，也曾出現(xiàn)分歧。一些學(xué)者認(rèn)為，在目前很多地方寧可在統(tǒng)計(jì)方面造假也要“過關(guān)”的背景下，繼續(xù)追加行政一把手的責(zé)任，很可能將地方政府朝著“造假”方向推得更遠(yuǎn)。而包括一些官員在內(nèi)的另一方觀點(diǎn)則堅(jiān)持加大問責(zé)力度。現(xiàn)在看來(lái)，后者的觀點(diǎn)占了上風(fēng)。

　　“既然要問責(zé)，就得制定出科學(xué)而詳細(xì)的指標(biāo)、監(jiān)測(cè)、考核體系”，起草組成員說(shuō)，“在后兩個(gè)方面，可以說(shuō)中國(guó)政府做出了世界上獨(dú)一無(wú)二的細(xì)致規(guī)定”。

　　以節(jié)能體系為例，考核由定量和定性考核兩部分組成。前者為節(jié)能目標(biāo)指標(biāo)，滿分為40分，依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局核定的地區(qū)能耗指標(biāo)和省級(jí)節(jié)能主管部門認(rèn)可的企業(yè)節(jié)能指標(biāo)、計(jì)算目標(biāo)完成率進(jìn)行評(píng)分，超額完成指標(biāo)的適當(dāng)加分；后者為節(jié)能措施落實(shí)指標(biāo)為定性考核指標(biāo)，是對(duì)各地區(qū)、各重點(diǎn)耗能企業(yè)落實(shí)節(jié)能措施情況進(jìn)行評(píng)分，滿分為60分。

　　方案規(guī)定：定量指標(biāo)為否決性指標(biāo)，只要未達(dá)到年度計(jì)劃確定的目標(biāo)值即為未完成等級(jí)。定性指標(biāo)的60分被分解得更為詳細(xì)，節(jié)能工作的組織、節(jié)能目標(biāo)的分解和落實(shí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整、節(jié)能技術(shù)的開發(fā)和推廣等都在其中，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整被置于最重要的位置，總分達(dá)到20分。

　　“類似山西、內(nèi)蒙古這樣的資源、能源大省，存在結(jié)構(gòu)性調(diào)整的難題，方案中結(jié)構(gòu)調(diào)整分?jǐn)?shù)最多，就是要鼓勵(lì)這樣的省份加快調(diào)整”。起草組成員說(shuō)。

　　據(jù)本刊了解，設(shè)計(jì)者在考核體系的設(shè)計(jì)上考量頗多，“起碼能夠保證大多數(shù)省份‘過關(guān)’”。

　　縱向缺失

　　在考核體系中，國(guó)務(wù)院2007年36號(hào)文件明文規(guī)定：考核對(duì)象為各省(區(qū)、市)人民政府(以下稱省級(jí)人民政府)和千家重點(diǎn)耗能企業(yè)。

　　實(shí)際上，這一考核范圍和設(shè)計(jì)者的初衷有著相當(dāng)?shù)木嚯x。最初的設(shè)計(jì)是：考核對(duì)象包括國(guó)務(wù)院部委、省級(jí)政府和上萬(wàn)家規(guī)模企業(yè)。

　　其中，中央部委被分成三類：第一類與節(jié)能減排有直接關(guān)聯(lián)，例如發(fā)改委、財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、環(huán)保總局、統(tǒng)計(jì)局等；第二類則與節(jié)能減排有間接關(guān)聯(lián)，例如負(fù)責(zé)節(jié)能減排宣傳的文化部、國(guó)家廣電總局等；第三類則是與節(jié)能減排幾乎沒有關(guān)聯(lián)的部門，例如人口與計(jì)生委、國(guó)家保密局等。

　　“我們認(rèn)為，通過對(duì)出臺(tái)宏觀政策的中央部委、負(fù)責(zé)地方日常管理的地方政府以及作為基點(diǎn)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)考核，可以完整地構(gòu)建出節(jié)能減排工作的考核體系”。起草組成員告訴本刊。

　　但在設(shè)計(jì)方案討論之際，考慮到目前情況下尚無(wú)一個(gè)超脫的機(jī)構(gòu)可以對(duì)中央部委進(jìn)行監(jiān)測(cè)、考核。于是，在組織機(jī)構(gòu)未能落實(shí)的前提下，部委考核暫時(shí)被擱置。

　　另外，以目前的監(jiān)管能力，對(duì)上萬(wàn)家企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)尚不現(xiàn)實(shí)。考慮到國(guó)家正在進(jìn)行的千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)，選擇這千家企業(yè)先行啟動(dòng)，更具可操作性。

　　“不管怎么說(shuō)，有了這個(gè)相對(duì)完整的指標(biāo)、監(jiān)測(cè)、考核體系，是一個(gè)大進(jìn)步，比沒有方法可依要強(qiáng)許多。”起草組成員說(shuō)。

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