十八屆三中全會前瞻：國企發(fā)展進(jìn)入“分類改革與監(jiān)管”新時期
實際上，正是由于國有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記、副所長 黃群慧
改革開放以來，國企改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發(fā)展的環(huán)境日趨復(fù)雜，給國企改革與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。
從國際環(huán)境看，受國際金融危機(jī)影響，世界經(jīng)濟(jì)形勢低迷，一些西方國家提出“競爭中立性”等遏制我國國有企業(yè)發(fā)展；從國內(nèi)環(huán)境看，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力加大，科學(xué)發(fā)展觀要求國企轉(zhuǎn)變增長方式，社會上對國企的地位、作用和發(fā)展方向也出現(xiàn)了爭議。無論國企發(fā)展與否社會上都會有指責(zé)聲音：發(fā)展被指責(zé)損害了社會福利，不發(fā)展則被指責(zé)國有資產(chǎn)流失。
在這種背景下，如何按照十八大要求“推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”，就成為未來我國國有企業(yè)改革的重大任務(wù)。
而當(dāng)前國企改革只停留在對國有經(jīng)濟(jì)的功能定位的整體認(rèn)識階段，還沒有細(xì)化到基于國有經(jīng)濟(jì)功能定位而對每家國企使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實現(xiàn)“不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力”的目標(biāo)。
未來國企改革的基本思路應(yīng)該是“精細(xì)化分類改革”，我國國企改革與發(fā)展應(yīng)該進(jìn)入“分類改革與監(jiān)管”的新時期。
基于國有經(jīng)濟(jì)功能定位，明確將國有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類
經(jīng)過多年的摸索，我國國有經(jīng)濟(jì)的功能被定位為彌補(bǔ)市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。
十五屆四中全會《決定》指出：“國有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”國有經(jīng)濟(jì)這種整體定位，是十分科學(xué)的，既滿足了市場經(jīng)濟(jì)共性要求，又滿足了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的特性要求。
但是，上述整體功能定位會造成具體國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國有企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而實現(xiàn)主導(dǎo)地位；另一方面，國有企業(yè)要彌補(bǔ)市場缺陷，服務(wù)公共目標(biāo)，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業(yè)陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。
企業(yè)運(yùn)行的邏輯是使命決定戰(zhàn)略。實際上，正是由于國有企業(yè)使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。
必須給國有企業(yè)具體明確的使命定位，對國有企業(yè)進(jìn)行具體分類，不同類型的企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)國有經(jīng)濟(jì)的不同的功能定位。具體可以將國有企業(yè)分三大類：
一是公共政策性企業(yè)，主要是指處于自然壟斷的行業(yè)、提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)的企業(yè)，具體行業(yè)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施服務(wù)業(yè)、社會福利保障業(yè)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)業(yè)等。這類國有企業(yè)不以盈利為目的，主要承擔(dān)公益目標(biāo)。
第二類是特定功能性企業(yè)，主要是指處于涉及國家安全的行業(yè)，支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。這類企業(yè)所處領(lǐng)域相對寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，而且這類領(lǐng)域隨著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及戰(zhàn)略變化可以變化，這類企業(yè)既需要充當(dāng)國家政策手段，又需要追求盈利，以促進(jìn)自身的發(fā)展壯大，從而發(fā)揮對國家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。
第三類是一般商業(yè)性企業(yè)。這類企業(yè)是除了上述兩類企業(yè)以外所有的現(xiàn)有企業(yè)，處于競爭性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決于市場競爭。
梳理113家央企的使命，
對現(xiàn)有國企進(jìn)行分類改革和監(jiān)管
現(xiàn)在國資委管理113家央企，未來改革的思路是按照上述國有經(jīng)濟(jì)功能定位的要求，對這113家央企逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，從而具體界定每家央企的使命，進(jìn)一步劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三類。
對于公共政策性企業(yè)，可以采用國有獨資公司的形式。針對具體的企業(yè)可以專門立法，并建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現(xiàn)公共政策性目標(biāo)。
對于特定功能性企業(yè)，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業(yè)建立有專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求。
對于一般商業(yè)性企業(yè)，可以采用相對控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可。國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。
從國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組目標(biāo)要求看，國有企業(yè)應(yīng)該主要體現(xiàn)為公共政策性企業(yè)和特定功能性企業(yè)，要不斷將國有資本集中在這兩類企業(yè)。
而一般商業(yè)性企業(yè)，原則上不新設(shè)這類企業(yè)，從長期看國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要政府“一刀切”強(qiáng)行要求退出。為了積極穩(wěn)妥推進(jìn)國有企業(yè)分類改革，可以考慮開始不全面推開，先在一些地方國有企業(yè)或者在一些央企進(jìn)行試點，積累經(jīng)驗，進(jìn)一步在全國推廣。
對國有企業(yè)進(jìn)行分類改革和監(jiān)管，不僅有利于明確國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，實現(xiàn)國有資本的有序流動，而且有利于促進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范，有利于對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人建立有效的激勵約束機(jī)制。
改革國企領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，從“集中統(tǒng)一管理”向“分層分類管理”轉(zhuǎn)變
按照現(xiàn)行的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人同時承擔(dān)“企業(yè)家”角色和“黨政官員”角色，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在制度設(shè)計上能夠享受兩種角色的利益(既享受相應(yīng)行政級別的黨政干部待遇，同時又可以拿到市場化的所謂職業(yè)經(jīng)理人的高薪酬待遇)，還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險(企業(yè)經(jīng)營遇到困難時可以調(diào)任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時可以調(diào)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)尋求高經(jīng)濟(jì)報酬——所謂“金色降落傘”)。
這種既“當(dāng)官”又“掙錢”、或者可以“當(dāng)官”也可以“掙錢”的角色混淆是極大的不公平，產(chǎn)生的社會負(fù)效應(yīng)十分突出。當(dāng)前對國有企業(yè)的很多不滿和情緒化的攻擊，在很大程度上來自于這種不公平。這不僅引起一般公眾非議，即使是黨政干部，也會對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人市場化高收入有很大抱怨。實際上，社會上存在對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人高收入的意見，更準(zhǔn)確地說是對這種國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“黨政官員”和“企業(yè)家”雙重角色的制度設(shè)計不滿意，這使得深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人制度改革就非常必要。
產(chǎn)生上述問題的根源，是中國特色的社會主義理論與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論還缺乏在國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制實踐層面進(jìn)行創(chuàng)造性地有機(jī)結(jié)合。一方面，我國建設(shè)的是中國特色的社會主義，在國有企業(yè)也必須堅持黨管干部的原則；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)體制要求國有企業(yè)改革要堅持市場化方向、突出國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的企業(yè)家屬性。要滿足這兩個方面的要求，不應(yīng)該像現(xiàn)行制度設(shè)計那樣簡單籠統(tǒng)地將“黨政官員”和“企業(yè)家”角色疊加在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身上，而應(yīng)該從管理制度上將國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行分類，賦予不同的職業(yè)角色，實施精細(xì)化管理，從而在國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制實踐層面實現(xiàn)中國特色的社會主義與市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合。也就是說，要對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度進(jìn)行改革，由黨組織部門“集中統(tǒng)一管理”逐步轉(zhuǎn)向“分層分類管理”。
具體而言，應(yīng)該在上述基于使命分類管理、逐步將國有資本集中于公共政策性和特定功能性企業(yè)的基礎(chǔ)上，對于中央國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業(yè)集團(tuán)公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會主席等，應(yīng)該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應(yīng)行政級別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)任職，相應(yīng)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也可以到這些集團(tuán)公司的董事會、黨組織、監(jiān)事會任職；在激勵約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和功能實現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵主要以行政級別晉升為主，報酬可以略高于同級別的黨政官員(可以設(shè)想高于同級別黨政官員工資的2到4倍)，但不能夠完全采用市場化的激勵機(jī)制，不能享受過高年薪和股權(quán)激勵。
另一類是“企業(yè)家”角色，中央國有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、執(zhí)行董事以及各個子公司層面的董事會成員和經(jīng)理團(tuán)隊等都屬于這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會進(jìn)行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場上通過競爭性的辦法由董事會進(jìn)行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，董事會按照市場標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平，可以實施相應(yīng)的股權(quán)激勵制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不能夠再享有相應(yīng)級別的行政待遇，也沒有機(jī)會交流到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。
基于上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權(quán)、分類管理為核心特征的中央國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度。所謂分層授權(quán)就是上級組織和國資監(jiān)管部門對“黨政官員”角色的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有選拔任命和管理權(quán)力，而對于“企業(yè)家”角色的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔聘用和管理權(quán)力則授權(quán)給中央企業(yè)董事會；所謂分類管理，對“黨政官員”角色的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，由上級組織和國資監(jiān)管部門參照黨政系統(tǒng)的激勵約束機(jī)制、結(jié)合企業(yè)經(jīng)營實踐進(jìn)行制度計，而對于“企業(yè)家”角色的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的管理，則要由董事會按照職業(yè)經(jīng)理市場要求、建立市場化的激勵約束機(jī)制。
推進(jìn)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變具有以下幾方面意義。一是有利于推進(jìn)大型國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善、促進(jìn)董事會作用的有效發(fā)揮，對理順國資監(jiān)管部門、董事會和經(jīng)營管理層之間的關(guān)系具有重要的意義；二是解決了堅持黨管干部原則和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人企業(yè)家屬性的矛盾，對于理論界一直呼吁的建立真正意義的國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理市場、培育一大批國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，進(jìn)而促進(jìn)國有企業(yè)效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管干部的科學(xué)化水平，縮小了黨組織部門直接管理國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的幅度，有利于在機(jī)制上保證選擇優(yōu)秀專業(yè)人才擔(dān)任國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的實現(xiàn)；四是實現(xiàn)了行政激勵約束和市場激勵約束的協(xié)同統(tǒng)一，有利于調(diào)動國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展。
推進(jìn)中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制從“集中統(tǒng)一”向“分層分類”轉(zhuǎn)變，同樣也需要相應(yīng)的配套改革舉措。一方面，上級組織部門和國資監(jiān)管部門要進(jìn)行相應(yīng)的職能調(diào)整和工作習(xí)慣轉(zhuǎn)變；另一方面，要進(jìn)一步完善中央國有企業(yè)董事會建設(shè)，探索有效的董事會考核評價機(jī)制和成員選拔機(jī)制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔(dān)任，降低經(jīng)理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經(jīng)理層成員擔(dān)任執(zhí)行董事的比例，等等。
