在2002年加入WTO前，臺灣地區當局便已主動在金融領域采取自由化及國際化的措施，因此，進入WTO時，并未面臨法規大松綁或調整的沖擊，主要挑戰是金融業自身競爭力的提升，以便有能力應對來自海外業者的競爭并進軍國際市場。本文根據作者在“第12屆兩岸金融學術研討會”上的發言稿整理。作者系臺灣政治大學經濟政策研究中心主任。
臺灣地區金融業產值占GDP的比重已經超過10%，因此，進一步發展金融業，對臺灣經濟的發展有相當的影響。過去，因臺灣當局過多的保護和管制，以及金融自由化政策缺乏配套，臺灣金融機構多不具國際競爭力，金融體系則存在規模過小、缺乏領先銀行（表1）、同質性高、缺乏創新能力等問題。其后，又逢亞洲金融危機，臺灣雖然挺過了危機，但受創亦重，各金融機構逾放比率（即本金三個月未償、或者利息六個月未繳的貸款占全部貸款的比率）快速攀升，2001年達到最高，為8.2%，被《經濟學家》雜志批評為一群“僵尸銀行”。鑒于此，臺灣當局開始積極推動各項改革，加人WTO后，又持續推動所謂第一、二次金融改革，前者重點在于改善金融機構體質，而后者則是為提升金融機構國際競爭力，以協助臺灣金融業進人國際市場。但兩次改革皆引發許多爭議，尤其第二次，由于目標不合理，加以在推動過程中對利益集團的質疑聲不斷，因此，進展并不順利，目前幾近中止。
此外，隨著臺灣廠商外移，銀行對企業的存放比急劇下跌，盲目沖刺消費貸款的結果又落入雙卡（信用卡及現金卡）泡沫;因此，目前臺灣的銀行體系內至少有4.3萬億新臺幣的閑置資金，面臨放貸無門的窘境;而當全球利率攀升之際，臺灣不但利率低迷，甚且連續數月實質利率為負。反之，大陸臺商正面臨擴張及轉型期，急需資金支持，卻面臨借貸無門的現象;而透過各種管道到大陸的資金，因無金融機構有效監督資金使用而形成潛在風險。
加入WTO，雖然開放了臺灣地區自身金融市場給外資金融機構,但同時亦幫臺灣打開更多他國與地區市場，但因臺灣金融機構國際競爭力弱，故有能力向外開拓市場的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場，但因兩岸特殊關系，致使臺灣金融機構進人大陸市場存在許多障礙。因而，雖然大陸因加入WTO大幅對外開放了金融市場，然迄今為止，除了一家合資保險公司（上海國泰人壽）及兩家特許規模較小的銀行（華一銀行及協和銀行）外，臺灣的銀行、證券業都只停留在辦事處階段，而無營業網點;而大陸金融機構則因臺灣尚未開放大陸金融機構來臺，迄無一家有在臺業務，因此，雖然兩岸都加入WTO，亦對外資金融機構都做積極開放，但相互在對方市場皆無多斬獲。
第一次金融改革
第一次金融改革的目標在于改善金融機構體質及重建金融體系，因此，首要任務是降低逾放比，故除延續1999年所采行的將金融營業稅由5%調降至2%做為業者打銷呆帳之用外，更運用剩下2%的金融營業稅收入，成立“金融重建基金”，前后兩次共計投入2500億臺幣，并通過制定《金融重建基金設置及管理條例》（2001年），以加速問題金融機構退出市場。
此外，亦分別通過若干重要金融法令，如 2000年12月通過《金融機構合并法》，提供優惠措施鼓勵金融機構合并，以協助金融機構擴大規模，發揮規模經濟效益，并藉此鼓勵業者以合并方式退出市場，迄今已有多家銀行合并，及至少48家經營不善的金融機構退出市場;2001年又通過《金融控股公司法》，允許金融業者跨業經營，以協助金融機構發揮范疇經濟效益（scope of economy），迄今已有14家金融控股公司成立;2002年通過《金融資產證券化條例》，期望能有效提升金融機構資產的流動性及使用效益。此外，并允許成立資產管理公司，以協助金融機構快速剝離壞帳，加速資金回收。
第一次金融改革，確實導致了金融機構逾放比下降（表3），惟當局所費不菲，若加計原先3%的金融營業稅調降，當局耗用近6000億臺幣資金，故引起部分人士對當局以大眾資金補貼私人金融機構的不滿；此外，仍有多家問題金融機構并未退出市場，而當局亦未趁此機會建立金融機構的退出機制。至于基層金融機構的問題雖在短期獲得舒緩，但基層金融機構不具競爭力的本質并未解決，未來仍是極大挑戰。
由于開放金融業者的跨業經營及金融商品界線日益模糊，臺灣當局亦于2004年合并了各金融監管機構，成立“金融監督管理委員會”，但在組織設計上（圖1）仍采用部門性分工監管，亦即內部仍分為銀行局、證期局及保險局，而非“功能性“的監管，因此，是否有能力監管已跨銀行、證券及保險經營的業者，備受質疑;其次，目前該機構仍分別以銀行法、證券法及保險法為適法基準，并未像英國已整合成一部《金融服務法》，不但使不同金融業者常面臨不公平之競爭環境，主管機關的綜合監理能力亦令人質疑。
第二次金融改革
2004年10月，當局接受體制外“經濟顧問小組”的建議，以擴大金融機構規模提升競爭力為由，推動第二次金融改革，并訂立四大目標：2005年底前促成三家金融機構市占率逾百分之十，公股金融機構數目減半;2006年底前，臺灣14家金融控股公司數目減半，且至少有一家由外資經營或在境外上市。
但此四大目標及執行過程，旨引發外界極大爭議。首先以人為方式拉大的金融控股公司是否代表競爭力的提升，令人質疑;并且雖然金融控股公司合并在理論上有規模及范疇經濟效益，然在實務上，欲發揮其效益，仍需多方條件之配合。也因此，我們可看到許多金融機構合并不成功的例子，例如 1998年花旗與旅行家保險集團合并，因效果不好，又將其分拆出去。
此外，要求“限量”的結果，小型金融控股公司勢必不能生存，且各國銀行發揮規模效益之門檻未必相同，例如根據十國集團的報告，若將日本的銀行依規模分為四類，則規模最大的金融機構，績效確實最高，但報酬率第二高的卻屬于規模最小的一類，反倒是規模介于第二類和第三類的金融機構，報酬率不及小型金融機構（表4）;又如韓國第一大銀行國民銀行，規模是臺灣玉山銀行的12.3倍，獲利率卻不及玉山的1/3，故在實證上，我們無法做出大型金融機構績效一定比小型好的結論。因此，臺灣當局在鼓勵臺灣大銀行出現時，沒有任何理由主動剝奪小金融控股公司或銀行的存活空間。
而明訂金融改革“期限”，又使業者為免淪于末位成為被淘汰的對象，因此急切地先求變大以自保，并以高杠桿財務操作來進行并購，如臺新金并購彰化銀行所需的365億元資金，便是依賴發行丙種特別股與次順位公司債，而舉債的結果，不但導致其財務快速惡化，負債凈值比上升至40.3%，甚至遭“金管會”警告。此外為改善財務結構，若干銀行亦積極地引進了外資。
再者，大型金融機構發生合并時可能產生若干沖擊，但主事者并未提供任何配套措施，亦備受批評。例如由于金融投資集團可以跨業經營且規模變大，致對不良資產的隱藏或移轉能力更甚以往;復以臺灣金融控股公司特有的性質，如公司資金運用規范較國外寬松，允許金融控股公司作高財務杠桿操作，允許股東作高比例之持股質押，允許金融機構轉投資非金融機構甚且介入經營等，都增加了監管的困難，而以目前臺灣“金管會”的監管能力，是否能及早發現及有效監管，令人質疑。且在分行總量管制下，整并后的銀行，多將分行移往中北部的都會地帶，使得非都會區及邊陲地區居民的權益受到傷害。而最令學界質疑的是合并后仍不具國際競爭力的大型金融機構，若當局不允許其向外尋找可發揮的市場，極易在國內形成壟斷，而對中小企業融資及消費者皆不利。
惟在“限期”、“限量”及要求主管機構負責人以官位作保證的情況下，確實出現若干合并（表6），只是在民并官的過程中，因對圖利財團質疑聲不斷，出現困難，當局為在期限內達成設定公股銀行減半目標，不管合并是否有利，就匆匆指定官股與公股銀行合并，勉強達成公股銀行減半的形式目標;至于金融控股公司減半的目標，因14家金控中11家為民營，當局不易主導，且社會反對聲浪過大，目前幾近中止。
加入WTO后機構海外擴張
加入WTO后，臺資銀行的海外擴張，主要仍是追隨臺商腳步或是開拓海外的新興市場，如香港地區及越南，在此兩地近年獲利頗佳。例如臺資銀行在香港僅有14個網點，2005年稅前純利卻高達39.5億臺幣，平均每家分行獲利2.82億臺幣，為海外各地區獲利之冠。其部分原因在于兩岸金融尚未開放下，臺資銀行利用在香港的網點間接服務大陸臺商。而在另一個臺商聚集地越南，近兩年臺資銀行獲利成長亦相當出色，2004年臺資銀行在越南的稅前純利為4.7億臺幣，增長率為62.9%，2005年增長率亦達 48.2%。2005年臺資銀行在港、越兩地的稅前盈利達 46億元，約占全體海外獲利的40%。
擁有最多臺商的大陸市場，只因政治問題迄今無多大進展，除一家合資保險公司外，銀行及證券業都只停留在無法營業的辦事處階段。而由于臺商亦多透過離岸銀行（OBU）借款，因此，近年OBU獲利成長極快，2003年至2005年海外純益占整體比例，分別達25.7%、10.3%及28%（表7）。
臺資金融機構未能順利登陸，除因兩岸特殊政治考慮外，亦有人擔心臺灣資金會加速外流。但銀行是金融中介機構，是以提供資金剩余者及需求者之間的融通服務賺取報酬，而非以自有資金賺錢，因此，只要銀行登陸后能在當地吸收人民幣存款，應無資金大量外流疑慮。此外，據臺灣“金管會”估算，若臺灣符合大陸對總資產要求的13家銀行皆赴大陸開設一家分行，總投入資金亦僅約為52至260億臺幣，占臺灣全島銀行凈債的0．3%到1．5%，不足以影響臺灣金融體系資金結構的安全。
此外，當前臺資金融機構有能力競爭的境外市場中，大陸是最重要的一個，除因大陸市場快速成長，且臺資金融機構享有語言文化相同及大量臺商等先天優勢外，更重要的是大陸銀行因治理機制的不成熟，對相對風險性高且較復雜的金融商品不敢快速開放，使得臺資金融機構得以在臺發展已相當成熟且具競爭力的商品，與大陸及外資金融機構在大陸市場競爭，并隨著大陸對金融商品開放歷程逐步培養國際競爭力。
尤其是目前臺灣的閑置資金高達4.3萬億臺幣，部分金融機構甚至發生拒收大額存款情事，頭寸泛濫不緩解，形成銀行營運潛在危機。而近年來，大陸亦有許多臺商，面臨資金不足、轉型困難等問題;因此，若開放臺灣金融機構前往大陸，不但有助于資金作更有效率使用，亦可幫助臺資銀行對放款資金流向作更有效的監督。
依據大陸加入WTO的承諾，今年底外資銀行將可獲準跨入大陸人民幣的零售業務，但依據大陸規范，即使臺資銀行順利在今年升格成分行，最快亦需等到2009年方能承做人民幣業務。看著各國業者紛紛已搶進大陸市場，及臺資銀行在大陸的先天優勢快速流失，臺灣金融機構多相當著急。
臺資金融機構登陸障礙及解決之道
目前臺灣金融業者無法在大陸營業，在實際執行面上的障礙主要有二：一是大陸與臺灣間金融監理備忘錄遲未簽訂;其次，則是臺灣當局的自我設限。以前者而言，銀行、證券及保險際遇不同。由于保險業無簽訂金融監理備忘錄的問題，因此，目前臺灣已有國泰人壽于2004年在大陸成立合資保險公司，而其他符合進入大陸保險市場“五三二”條款之另 4家，亦在積極尋找合資伙伴。至于證券業之監理，大陸態度積極開放，愿用彈性方法來簽訂，惟雙方在協商代表的名稱上仍無共識;而銀行監理備忘錄，除名稱上雙方仍有分歧外，對于以白手套方式可否達成實質監理，大陸銀監會仍有疑慮。
雖然兩岸尚未簽訂備忘錄，但業者仍可依其他方式進入大陸市場。但由于面臨臺灣法規的限制，例如目前許多國家已與大陸簽有監理備忘錄，因此，只要臺灣當局允許業者透過第三地進入大陸市場，則臺資金融業仍可及早進入大陸市場。但因當局將銀行赴大陸投資列為禁止類，致銀行業者無法透過第三地赴大陸設分行、投資、參股或設立子行。至于證券業，則因當局只準業者“直接”投資大陸，而不允許“間接”，導致臺證券業亦無法利用第三地“間接”投資大陸。
至于臺資銀行“直接”赴大陸設子行或參股，則因在當局限制之列，亦不可行。而日前召開的“臺灣經濟永續發展會議”，亦因臺聯黨反對，故除證券業允許在有條件下開放間接投資外，銀行業無任何進展。剩下可能的另一突破方式則是在立法機構修法，筆者已于上會期在立法機構分別提案，修改“兩岸人民關系條例”第36條及“臺灣地區與大陸地區證券及期貨業務往來許可辦法”，除要求將銀行業自禁止類去除，依循銀行一般海外投資審理規范外，亦要求開放證券業者可“間接”投資大陸，目前兩案己獲得跨黨派立委連署支持，希期能在下會期對臺資金融機構登陸有所助益。至于人民幣業務，隨著兩岸經貿及人員往來，尤其是即將開放大陸人士來臺觀光，人民幣在臺兌換有其必要，亦是業者一大商機。目前臺灣已開放金、馬地區的銀行可從事人民幣之兌換，至于臺灣本島則因顧慮較多，且目前“兩岸人民關系條例”第38條要求兩岸需先簽訂貨幣清算“協定”，才可進行兌換。但為滿足大陸觀光客來臺之需要，當局已宣布在觀光景點采取試辦方式來進行。
來源：《銀行家》作者：李紀珠
編輯：芳翼 |
