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前不久，黨的十七屆二中全會審議通過了在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案 》，同意把《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。至此，黨的十七大提出的加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，從目標(biāo)到實(shí)施邁出了關(guān)鍵性一步。
回首改革開放３０年，我國先后經(jīng)歷了５次較大的行政管理體制改革。盡管每次改革的背景不同，任務(wù)不同，過程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的階段性需要。
面對即將出臺的第６次機(jī)構(gòu)改革方案，梳理過去５次改革的得與失，中國行政管理體制改革的走向清晰可見。
5次改革一條主線：精兵簡政 轉(zhuǎn)變職能
國家行政學(xué)院教授汪玉凱一直研究我國的行政管理體制改革。他說，改革開放３０年來，我國６次行政管理體制改革的落腳點(diǎn)基本上是精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變職能、提高效率。
１９８２年第一次政府機(jī)構(gòu)改革前，國務(wù)院的組成部門多達(dá)１００個(gè)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)急劇增加。汪玉凱說：“當(dāng)時(shí)冶金工業(yè)部，正副部長一共有２４位。”此次機(jī)構(gòu)裁減，國務(wù)院撤并了３９個(gè)部門。
回頭看１９８２年的改革，其成功點(diǎn)不僅在于精兵簡政。這次改革的深遠(yuǎn)影響主要是兩方面：一是打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，二是根據(jù)鄧小平提出的“四化”標(biāo)準(zhǔn)（革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化），大批年輕知識分子走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。
當(dāng)１９８８年推動第二次行政管理體制改革時(shí)，我國改革的重心已由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。盡管由于后來復(fù)雜的原因，原定于１９８９年開展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。但其歷史性貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”。直到現(xiàn)在，仍然是改革面臨的重要任務(wù)。
１９９３年的第三次行政管理體制改革，同樣有著深刻的歷史背景。如果說過去經(jīng)濟(jì)體制改革一直是“摸著石頭過河”，那么到１９９２年終于“摸”到了這塊“石頭”，即鄧小平南方談話時(shí)強(qiáng)調(diào)的“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。
第四次政府改革始于１９９８年。這次改革精簡力度很大，改革前國務(wù)院有４０個(gè)組成部委，結(jié)果減少了１１個(gè)。另一個(gè)突出特點(diǎn)是，行政管理從具體的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中淡出。除了國防科技工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)兩個(gè)管理部門外，這次改革將其他直接管理工業(yè)的１０個(gè)部委都撤消了。同時(shí)，在國務(wù)院和省級政府機(jī)構(gòu)，提出公務(wù)人員要減一半，國務(wù)院當(dāng)時(shí)３．４萬人減了１．７萬人。
２００３年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景下進(jìn)行的。改革目標(biāo)很明確，即逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次改革重大的歷史進(jìn)步，在于抓住社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。
南開大學(xué)周恩來管理學(xué)院“大部門制改革”課題組負(fù)責(zé)人朱光磊教授說，前５次行政體制改革，通過機(jī)構(gòu)精簡和調(diào)整，總體上適應(yīng)了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。但是，改革還缺乏政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，改革對象大多集中于經(jīng)濟(jì)管理部門，對政府的社會管理與公共服務(wù)職能關(guān)注不夠。
黨的十七大報(bào)告首次提出建設(shè)服務(wù)型政府，為第６次行政管理體制改革指明了方向。十七屆二中全會強(qiáng)調(diào)，要著眼于科學(xué)發(fā)展、改善民生，在大部門體制改革等方面邁出重要步伐。
5次改革一種動力：經(jīng)濟(jì)體制改革推動行政體制改革
經(jīng)濟(jì)體制改革深入到一定程度以后，就要推動政治體制改革。梳理５次行政體制改革，政府機(jī)構(gòu)改革的每一次任務(wù)，都是由經(jīng)濟(jì)體制改革深入以后提出來的，不是空穴來風(fēng)。反過來，行政體制改革的實(shí)施，又進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。
汪玉凱分析說，１９８２年進(jìn)行第一次政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，我們實(shí)行的是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場條件為輔”，即經(jīng)濟(jì)性質(zhì)仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。到１９８８年進(jìn)行第二次行政管理體制改革時(shí)，我們實(shí)行的是“有計(jì)劃的社會主義商品經(jīng)濟(jì)”，盡管加了諸多限制，但經(jīng)濟(jì)性質(zhì)已變成商品經(jīng)濟(jì)了。到１９９３年推動第三次行政管理體制改革時(shí)，我們要建立的是“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。
很顯然，經(jīng)濟(jì)體制改革深入以后，人們的認(rèn)識有了三次大突破。相應(yīng)的，行政體制要隨經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，不斷進(jìn)行調(diào)整和改革，否則就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。
全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林說，比起經(jīng)濟(jì)體制改革，行政體制改革的艱難性表現(xiàn)為：每一次行政體制改革，表面上是機(jī)構(gòu)、人員、數(shù)量的增減，實(shí)質(zhì)上卻是一種權(quán)力格局的重新調(diào)整。
行政體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。１９８２年的機(jī)構(gòu)改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，沒有觸動高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。到１９８８年，中央就提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求。１９９３年更進(jìn)一步提出行政體制改革要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制。２００３年的政府機(jī)構(gòu)改革，則適應(yīng)了中國加入世界貿(mào)易組織的需要，同時(shí)為深化國企改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復(fù)，而是一個(gè)螺旋式上升的改革鏈條。
改革開放以來，中國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長奇跡。但是，２００３年的非典給人們當(dāng)頭一棒。人們深切感受到經(jīng)濟(jì)快速增長與公共服務(wù)不到位的矛盾。
全國人大代表、山東臨沂市市長張少軍坦言：“政府的主要職責(zé)就應(yīng)是提供公共服務(wù)，提供社會管理。在這兩個(gè)領(lǐng)域，沒有人可以替代政府。但直到最近幾年中央提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，一些地方才真正意識到這一點(diǎn)。”
5次改革一個(gè)啟示：加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變
黨的十六大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，必須站在新的歷史起點(diǎn)上推動改革開放。那么，下一步改革的關(guān)鍵在哪里？“十一五”規(guī)劃提出，未來行政管理體制改革將成為改革開放的關(guān)鍵。黨的十七屆二中全會更進(jìn)一步指出，深化行政管理體制改革，“是政治體制改革的重要內(nèi)容”。
遲福林分析說，我國已從生存型社會開始進(jìn)入發(fā)展型社會。與３０年前相比，新階段面臨日益突出的兩大矛盾。一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求。
一些專家指出，制定“九五”計(jì)劃的時(shí)候，我們明確提出要用集約式的經(jīng)濟(jì)增長方式替代粗放式的增長，十年后這個(gè)問題依然十分突出。哪個(gè)縣長、市長的底線，都是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度要高于全國平均水平。這樣做的結(jié)果必然是拼資源、拼環(huán)境。
以行政體制為中心的政府改革，最重要的是實(shí)現(xiàn)政府自身的轉(zhuǎn)型。這個(gè)轉(zhuǎn)型應(yīng)是兩大任務(wù)：一是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。二是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到一個(gè)公共治理型政府。
全國政協(xié)委員李立新深有感觸地說，黨的十六大以來，伴隨著行政管理體制改革的推進(jìn)，中央提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，各級政府針對困難群體和民生問題，拿出更多的錢去發(fā)展醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)項(xiàng)目。
黨的十七大強(qiáng)調(diào)，解放思想是發(fā)展中國特色社會主義的一大法寶。十七屆二中全會提出，要深刻認(rèn)識深化行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革的重要性和緊迫性，力爭到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。
新一輪的改革已經(jīng)啟動，新的政府機(jī)構(gòu)改革方案讓人們充滿期待。（記者宋振遠(yuǎn) 張建新）
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