中國城市國際協會會長羅亞蒙建議將《城市綜合管理法》納入立法計劃 “堅決反對把城管納入警察序列”
近年來，城管暴力執法和小販暴力反抗的事件頻頻發生，引發強烈的矛盾沖突。一方面是輿論對于城管暴力執法的譴責；另一方面是城管執法人員背負的壓力，紛紛表示有苦說不出。如何破解城管困局已經成為當下中國社會的難題。
日前，來自北京、長春、聊城等全國幾十個城市的城管執法局長聯名倡議加強城管文化建設，呼吁出臺全國統一城管執法法規，要求持續開展“和諧城管日”主題活動。一直提倡“和諧城管”的城市管理專家、宜居城市(中國)研究中心主任、中國城市國際協會會長羅亞蒙近日就時下有關城管的熱點問題接受了中國青年報的獨家專訪。
城管和小販的矛盾根源在城市規劃
中國青年報：在人們的印象中，城管執法存在不少暴力行為，而小販暴力反抗城管執法的事件也頻頻發生。您一直強調“和諧城管”，具體應該怎么做才能解決這一矛盾？
羅亞蒙：城管與小販并不是天然的矛盾對立，但目前城管與小販的矛盾是客觀存在的，原因主要是一些城管執法人員方法錯誤、簡單粗暴，激化了矛盾。有一些城管執法人員，張口就罵，伸手就搶，抬腳就踢，嚴重侵犯小商小販人身權、財產權，釀成一些暴力沖突和人員傷亡事故，也為人民群眾所不齒。
針對這種情況，我們倡導“親民、文明、和諧”的城管執法理念和“一盤棋、管到底、規范化”的城管執法方法體系。北京市政府主管市長明確宣布“城管執法人員暴力執法一律開除”，廣安市城管執法局要求隊員堅持做到“打不還手、罵不還口”，保定市城管執法局設立“文明執法委屈獎”，都取得較好效果。
中國青年報：城市要整潔，小販要生存。怎么才能從根源上解決城管與小販之間的矛盾？
羅亞蒙：經營權不是與生俱來的天然權利，而是一種需要政府核準許可的法定權利。沒有在工商機關登記注冊的商販沒有法定經營權，經營活動不受法律保護。城管對于沒有法定經營權的流動商販的管理，一般將其視為貧困群體自我救濟行為，而非完全經營行為，只要不過分侵占城市公共空間、不過分影響市民正常生活，一般都持寬容態度，允許其存在，但也都在不斷探索，逐步規范。
實際上，流動商販問題的根源，在于城市規劃缺陷、城市基礎設施建設不足。我國在城市化快速發展過程中，一些城市盲目熱衷面子工程、形象工程，在城市規劃中根本就沒有布局合理、數量足夠、就近方便的便民攤點空間安排，或雖有一些安排也在利益博弈中被強勢集團侵占，導致公眾生活不方便、小商小販滿街跑的亂局。造成這一局面，主要責任在規劃部門和建設部門，把板子打在城管的屁股上，是打錯了地方。
我們倡導城管局長參與規劃決策，從源頭上減少社會矛盾。目前，湖北宜昌、山東聊城等城市的城管局長已經擔任了市長任主任的“城市規劃委員會”委員，這種體制安排有利于避免城市基礎設施規劃先天不足，也將為小商小販贏得更多生存空間。
目前，各地城管局長也在千方百計地在有限權力內為小商小販拓展生存空間而努力。比如，山東省聊城市利用城區閑置土地建設便民市場；江蘇省淮安市城管執法局設置了遍布城區的定時定點便民攤點，并重點關照殘疾人、下崗工人、低保戶、失地進城農民等弱勢群體；河北省保定市城管執法局對進城售賣自產自銷農產品的農民實行“不扣、不罰、疏導、指導、服務”五項惠民管理原則；湖北省宜昌市城市管理局采用疏堵結合的辦法，對菜市場進行標準化改造，建設夜市城讓夜市攤點集中規范經營，開辟臨時夜市，提供100余處瓜農免費經營場所。這些努力都取得較好效果。
非暴力常態管理城市，是城市管理的歷史性進步
中國青年報：為改變城管執法方式，有許多地方在嘗試一些新做法，如推出女子執法隊，有的地方采用“圍觀迫使商販離開”，有的地方讓城管接受軍訓，也有的地方嘗試著要把城管納入警察序列……您怎么看待這些這些改革措施？
羅亞蒙：無論是南京的“圍觀執法”、武漢的“眼神執法”，還是重慶的老太太城管志愿者“念叨隊”，和早年野蠻粗暴的城管執法比較起來，都是可喜的進步，都應該肯定。
女子城管隊，作秀的成分大于實際意義，我自始至終是反對的。早期一些城市的女子城管隊，隨著女隊員結婚生子，早已名不存實亡。希望其他城市以后不要再干這種華而不實的事情。
我堅決反對把城管納入警察序列。非暴力常態管理城市，是城市管理的歷史性進步。如果城市常態管理倒退到暴力時代、準暴力時代，那是人民之禍，絕非人民之福。
現在，我們倡導一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支隊”等，以及城管執法局長兼任公安局領導職務，只是城管部門和公安部門的一種“公務協助”常態機制，城管、公安依然依法各司其責，緊密配合，在各自法定職權內，著眼于防患于未然，加強聯動。初步統計，全國已經有100多個城市建立了城管、公安“公務協助”常態機制，成效顯著。
城管管了很多不該管、也管不好的事
中國青年報：城管體制運行多年來暴露出種種問題，最主要的問題就是權責不明。
羅亞蒙：目前，各地城管執法機關職能非常龐雜，少則100項左右，多則二三百項。其中有些職能劃分的確是沒有遵循管理科學規律，城管部門疲于奔命也收效甚微。城管現在管了很多不該管、也管不好的事情。
比如噪聲擾民，很多城市是城管部門管的，這就很難管好。是否是噪聲，并不由主觀感覺，是需要環保部門法定測定數據作為法律依據的。沒有環保部門法定測定數據作為依據，城管執法部門很難處理。為此，我曾親自給廣東省中山市政府主管市長講這個道理，后來在多方努力下，廣東省人民政府發布公告，將中山市噪聲擾民的行政處罰權從城管局交還給環保局。環保局主管噪聲擾民，受理投訴后可當場測定、當場糾正、當場處罰，行政效率、管理效能大大提高，行政成本相應自然大大降低。類似的情況還有很多。
我認為，應當將城管的職能范圍規范為“城市基礎功能設施和城市公共空間管理”，本著精簡行政機構、提高行政效率、增強管理效能、降低行政成本考慮，為城管部門厘定的事權邊界。在這個事權邊界內，城管部門不論是直接管、間接管，還是分散管、集中管，都有很多好的辦法、以最低的成本管好城市；如果超出這個事權邊界，城管部門就算有三頭六臂，也往往事倍功半，難以達到理想的管理效果。
應為城管立《城市綜合管理法》
中國青年報：城管執法被質疑缺乏統一、明確的法律依據，近日有多地城管執法局長聯名倡議，呼吁出臺全國統一的城管執法法規。您認為應該怎樣從法律上規范城管執法？
羅亞蒙：城管的執法權是我國相關法律授予的，法律依據是明確的。但為什么人們對城管的執法權有質疑呢？問題出在兩個方面：一是《行政處罰法》有關規定為“在城市管理領域相對集中行政處罰權”提供合法依據的同時，也割裂了部分事權的行政許可與行政處罰環節，使其分屬不同行政機關，分割后導致兩個環節之間極其重要的行政指導、社會教育、褒揚批評、檢查監督等行政服務工作部分落空。這就好比親娘(許可機關)把孩子生下來就扔下不教、不養，孩子犯了錯誤后娘(處罰機關)只管打屁股，致使公共服務質量局部下降。二是至今依然有一些城市政府沒有認真執行有關規定，城管執法機關不是政府直屬執法機構而是政府部門二級單位，城管執法人員不是持有省級人民政府頒發“執法證”的公務員而是臨時聘用人員，城管執法機構主體不合法、城管執法人員資格不合格的“非法執法”現象普遍存在。
因此，城管執法不是缺乏法律依據的問題，而是需要進一步完善法律法規的問題。為此，我們吁請全國人大盡快將《城市綜合管理法》納入立法計劃，并盡快出臺，作為全國城管執法統一的專門法律依據。
中國青年報：近日，某地幾名碩士畢業生當城管的新聞引起大家關注。碩士生做城管是否“大材小用”？
羅亞蒙：這是對城管工作的歧視性誤解。城市管理學，是一門復雜性、交叉性前沿新興學科，不僅學科建設，包括城市管理實踐，都需要大批專業人才。
城管部門崗位眾多，差別巨大，既有只需要初中、高中學歷的環衛工人、汽車駕駛員、勤雜工，也需要大量專科學歷、本科學歷的普通執法隊員，還需要一批碩士學歷、博士學歷的技術人才、管理人才。
我們正在推動建立“城管執法官”制度，以提升城管執法專業化建設。將來，負責城管執法行政處罰案件審理的辦案人員，應當是像法官、檢察官一樣是通過國家司法考試的法律專業人員才有任職資格。
只會處罰，給城管配裝甲車也管不好城市
中國青年報：有人稱政府財政無力供養大量的非公務員編制的城管，因而導致了亂罰款，亂執法的狀況。
羅亞蒙：執法經濟是萬惡之源。國家公權力機關如果依靠罰款生存，會衍生出源源不斷的罪惡，比如釣魚執法，而且這些罪惡都是披著“合法”的外衣公開進行，結果比黑社會還要可怕，簡直就是禍國殃民。
城管靠罰款過日子，這個問題早年比較嚴重，比較普遍，這也是城管落下壞名聲的原因之一。現在這個問題已經大大好轉，絕大多數城市已經完全杜絕或基本杜絕。解決辦法就是堅決實行“收支兩條線”，把城管部門經費全部納入財政預算，行政處罰罰款全部上繳國庫，禁止把罰款多少與財政撥款數額掛鉤。現在不少城市已經是以不罰款、少罰款為光榮。
中國青年報：現在全國都在提“城市綜合管理”，這個概念的內涵是什么？創新又新在何處？
羅亞蒙：城管要學會防患于未然。實踐證明，把眼睛盯在“行政處罰”環節上用力，就算是給城管部門配備裝甲車，也不可能把城市管理好。
“城市綜合管理”就是要站在高處，把城市看成互相關聯、不可割裂的整體，然后遵循“城市基礎功能設施和城市公共空間”運行維護的科學規律，著眼規劃建設源頭把關，著手行政許可理順關系，著力市長統籌掌控全局，將城管工作重心前移，在規劃建設、行政許可、公務協助、行政服務等環節化解矛盾、解決問題，盡量避免或最大限度減少行政處罰。
行政處罰只能作為一種威懾力量存在，只能偶爾使用，經常濫用就會失去效用。行政強制更需謹慎使用。
“城市綜合管理”概念2010年提出后，2011年3月寫入“十二五規劃綱要”。兩年多來，“城市綜合管理”體制機制模式在全國各地迅速發展，絕大多數城市城管執法機關不斷強化“城市綜合管理”體制機制特征。一個由“城市管理委員會”統籌全局、以“城市管理指揮中心”為監控中樞、以城管局為核心支撐并由其他政府部門公務協助的規范的城管體制，“十二五”期間將在全國得到普及，成為我國今后相對穩定的基本城管制度安排。
