從1987年5月研究提出在我國建立公務(wù)員制度方案，同年10月黨的十三大宣布建立公務(wù)員制度，到1993年10月實施公務(wù)員條例，再到2005年4月全國人大常委會審議通過公務(wù)員法，共經(jīng)歷了18個春秋。中國人才交流協(xié)會會長、原人事部副部長侯建良參加了從研究提出公務(wù)員制度、起草公務(wù)員暫行條例，到起草公務(wù)員法的全過程，而且是惟一一位參加了全過程的人。
與公務(wù)員制度有著不解之緣的侯建良從勞動人事部研究所研究人員開始做起，歷任人事部處長、副司長、司長、副部長，他在勞動人事部門工作的20余年恰好是公務(wù)員制度從醞釀、發(fā)展到立法定型的整個過程。侯建良對中外公務(wù)員制度、中國古代文官制度、科舉制度做過深入研究，撰寫過《公務(wù)員制度發(fā)展紀(jì)實》、《中國古代文官制度》等專著，曾主編《公務(wù)員管理概論》、《人事專業(yè)普法教材》、《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉釋義》等書，并在各種報刊雜志上發(fā)表了上百篇有關(guān)干部人事制度的文章。
近日，記者如約來到侯建良的辦公室。“天熱，喝點茶。”這位戴著一副眼鏡，看起來和藹可親的老部長一個遞茶動作打消了記者的拘束感。在接下來的采訪中，從公務(wù)員制度的理論淵源到發(fā)展歷程，他對于每一個細(xì)節(jié)的熟稔，使得采訪變得非常順利：
1987年確定建立公務(wù)員制度
我1968年畢業(yè)于中國人民大學(xué)歷史檔案系，在部隊鍛煉一年，又在山東省沾化縣工作10年。1979年開始在中國人民大學(xué)攻讀中國政治制度史專業(yè)研究生，1982年畢業(yè)后到原勞動人事部研究所工作。
黨的十一屆三中全會以后，隨著國家工作重點的轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和政治體制改革逐步展開，傳統(tǒng)干部人事制度的弊端逐漸暴露出來。問題主要集中在“大鍋飯”、“鐵飯碗”、干部“部門、單位所有制”、“干部隊伍年齡偏大、文化偏低”、“能進(jìn)不能出、能上不能下”等。
為改變這一狀況，1984年11月，中組部與原勞動人事部組織有關(guān)人員，開始對干部人事制度改革進(jìn)行專題研究。我是1986年春季被抽調(diào)進(jìn)研究小組的，我們當(dāng)時的任務(wù)是搞出一個《關(guān)于干部制度改革方案的構(gòu)想》。后來，根據(jù)鄧小平同志指示，1986年9月，中央政治體制改革研討小組成立，下設(shè)七個專題小組。
其中，干部人事制度改革專題研討小組于12月16日成立，我是當(dāng)中的一員。
針對當(dāng)時干部人事制度的弊病，我們的基本改革思路是：建立社會調(diào)節(jié)機(jī)制，改變統(tǒng)包統(tǒng)配、管理權(quán)限過分集中的管理體制，真正確認(rèn)個人的應(yīng)聘權(quán)、辭聘權(quán)和辭職權(quán)；健全任用制度，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和干部身份終身制；各單位吸收錄用人員應(yīng)按照平等競爭的原則，面向社會，公開考試，擇優(yōu)任用；建立科學(xué)的干部考核制度，正確地評價和使用干部等。
剛開始，我們的思路并不是很清晰，后來發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)出在缺乏分類管理上。當(dāng)時雖然也提出了這一概念，但具體怎么分類管理還不是太清楚，所有的設(shè)想仍然都是把“國家干部”當(dāng)做一個整體，混著說的。
國家干部隊伍當(dāng)時是2900萬人，機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)干部都在里頭。此時，國有企業(yè)改革已經(jīng)開始，需要落實用人自主權(quán)，干部管理不可能再跟機(jī)關(guān)一樣了，必須分類管理。再說，不搞分類管理，也沒辦法搞法制化。立法只能針對一類人員進(jìn)行，如果要包括所有人員，就只能作一些原則性的規(guī)定，沒有可操作性。
分類管理的思路清晰后，必須首先選好改革的突破口。經(jīng)過認(rèn)真研究，當(dāng)時就考慮將國家行政機(jī)關(guān)的人員單列出來，專門搞一套管理體系。這個管理體系建立后，對其他機(jī)關(guān)來說有代表性，對企事業(yè)單位來說有示范性。因為緊接著就要制定法規(guī)，這個管理體系的名稱必須規(guī)范。討論中，大家比較一致的看法是，法定名稱不宜再叫“干部”，因為干部的概念涵蓋范圍太大，不利于對干部隊伍進(jìn)行分解，實行分類管理。討論集中在是叫“文官”還是叫“公務(wù)員”上，我力主正式名稱應(yīng)叫“公務(wù)員”。因為這一名稱能較為貼切地體現(xiàn)國家行政機(jī)關(guān)工作人員行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的職業(yè)特點，同時含有國家公共事務(wù)“服務(wù)員”、“社會公仆”等意。
公務(wù)員這一稱謂，在1987年5月20日專題組向中央政治體制改革研討小組匯報時被確定下來。1987年10月25日，黨的十三大在北京召開，宣布在我國建立和推行公務(wù)員制度。
1993年頒布《國家公務(wù)員暫行條例》
1988年3月25日，國務(wù)院總理李鵬同志在七屆全國人大一次會議作的《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)：在改革政府機(jī)構(gòu)的同時，抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度。盡快制定《國家公務(wù)員條例》，研究制定《國家公務(wù)員法》。
也是在3月份，中央組織部決定將《國家公務(wù)員暫行條例》及有關(guān)資料移交人事部籌備組。人事部正式成立是在4月，因為條例需要繼續(xù)修改，部領(lǐng)導(dǎo)研究決定把我留在機(jī)關(guān)，不再回研究所。
條例草擬與公務(wù)員制度的研究一直是同步進(jìn)行的，到交給人事部的時候，條例已修改到第十三稿，我們就是在這一稿的基礎(chǔ)上再進(jìn)行修改。后來我陸續(xù)在人事部政策法規(guī)司擔(dān)任處長、副司長職務(wù)，但不管做什么工作，修改條例的工作我始終參與，從未間斷過。
經(jīng)過反復(fù)研究、征求意見和修改，我印象里，最后送審稿應(yīng)該是改到了第二十二稿。當(dāng)時我們每一稿的修改都要經(jīng)司里同意、部里敲定，由于部長、司長的信任，我實際是每次修改第一道程序的負(fù)責(zé)人。
與第十三稿相比，送審稿更合理更完善了。一個重大的變化是取消了將公務(wù)員分為政務(wù)類、業(yè)務(wù)類的規(guī)定。還有一些變化，例如增加了14項公務(wù)員不得違反的紀(jì)律。對于行政處分種類也有調(diào)整，第十三稿是警告、記過、記大過、降級、撤職、開除留用察看、開除。我們研究認(rèn)為“開除留用察看”與辭退有矛盾，把這一項去掉了。
中央對干部人事制度的改革與立法非常重視，1992年年底和1993年1月專門召開會議，先后討論并原則通過了關(guān)于建立和推行國家公務(wù)員制度的匯報提綱和公務(wù)員條例草案。1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》正式頒布。
在條例正式發(fā)布前，8月16日下午快下班的時候，我接到時任人事部副部長程連昌同志打來的電話，說國務(wù)院辦公廳要一個熟悉條例的同志去最后核一遍條例，部里決定讓我去。到了國務(wù)院辦公廳，看到的是準(zhǔn)備發(fā)布的條例修改稿，我從頭到尾逐字逐句地看了一遍，提出了三處文字修改建議，后來都被采納了。兩天后，各大媒體同時刊載了新華社播發(fā)的國務(wù)院令和《國家公務(wù)員暫行條例》全文。
條例起草共歷時8年多，修改達(dá)20余稿。起草過程中，全國性的征求意見就有4次，小型座談會難計其數(shù)，征求意見人次之多，關(guān)注面之廣，試點論證時間之長，可以說前所未有。
雖然條例只是一部法規(guī)，但它在一定意義上結(jié)束了我國機(jī)關(guān)干部人事管理沒有總法規(guī)的歷史，從此機(jī)關(guān)人事管理完全按照一種新章程運行了，進(jìn)入機(jī)關(guān)要參加公開考試，考核、獎懲有一定章法，晉升有嚴(yán)格程序，還可辭職辭退，工作人員還可以依據(jù)申訴控告等規(guī)定維護(hù)自身權(quán)益。
2000年開始起草公務(wù)員法
2000年，我開始擔(dān)任人事部副部長職務(wù)。也就是在這一年，中組部和人事部分別開展了有關(guān)的調(diào)查、研究和法律條文的草擬修改等準(zhǔn)備工作，為下一步會同有關(guān)方面共同研究制定公務(wù)員法打下了基礎(chǔ)。
當(dāng)時的背景是，公務(wù)員暫行條例的實施已取得明顯成效，證明公務(wù)員制度是一套符合中國國情的、科學(xué)的機(jī)關(guān)人事管理制度；同時，改革實踐中又取得了一系列新的成果，形成一批比較成熟的制度，這些制度需要及時予以法律確認(rèn)，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范；而且，1993年條例頒布之初考慮的就是暫行三五年，等條件成熟了就正式立法。隨著其他法律的不斷出臺，條例立法層次低的問題更加突出，需要及時立法跟進(jìn)。
8月9日，當(dāng)時兼任中組部部長的中央書記處書記曾慶紅同志在人事部的一個報告上作出重要批示。批示指出，圍繞完善公務(wù)員制度，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，是一項非常重要的工作。要求中組部、人事部會同有關(guān)單位在總結(jié)、完善公務(wù)員暫行條例的基礎(chǔ)上，積極研究制定公務(wù)員法。批示提出了制定公務(wù)員法要著重研究的幾個問題，包括公務(wù)員范圍、公務(wù)員級別和工資問題等，這對后來公務(wù)員法的研究起草工作起到了至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。
2001年1月，中組部與人事部研究成立了公務(wù)員法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，共三人。組長由人事部部長擔(dān)任，開始是張學(xué)忠部長，后來是新任部長張柏林。兩名副組長分別由中組部和人事部的副部長擔(dān)任，我是作為人事部副部長擔(dān)任副組長的，具體工作做得多一些。4月，中組部、人事部聯(lián)合成立公務(wù)員法起草小組，具體承擔(dān)調(diào)研和草案的起草工作。
在整個起草和配合審議過程中，我多次代表起草領(lǐng)導(dǎo)小組與起草小組的同志一塊討論研究一些比較具體的條文規(guī)定和工作方案，基本上是起草小組的同志只要提出要求，我就有叫必到。他們提的問題，我能定的就定，不能定的就帶回來向領(lǐng)導(dǎo)小組同志報告。例如，一開始起草小組的同志提出一種想法：在公務(wù)員法里不規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，讓省里根據(jù)本法制定辦法。我明確表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在錄用、晉升、考核、獎懲、辭職辭退、工資、退休等主要管理環(huán)節(jié)上一直與縣級以上機(jī)關(guān)要求一樣，應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定。
草案整個修改過程緊鑼密鼓，基本上就是修改、討論、征求意見，時間很緊。我記得，2003年5月正值“非典”時期，機(jī)關(guān)不讓出差，張柏林部長抓住這一機(jī)會，與我一起，召集六個業(yè)務(wù)司負(fù)責(zé)人與起草小組的同志逐條研究修改草案第8稿。之后我又多次召集六個業(yè)務(wù)司對草案進(jìn)行研究修改。
中組部、人事部都把起草公務(wù)員法當(dāng)作大事來抓，兩部領(lǐng)導(dǎo)班子及時研究決定起草工作中的重大問題。經(jīng)反復(fù)修改后，2003年底，我們又將草案印發(fā)各地、各部門征求意見。2004年3月9日，人事部正式向國務(wù)院報送了《關(guān)于報請審議〈中華人民共和國公務(wù)員法(草案送審稿)〉的請示》，并附上了公務(wù)員法草案送審稿。
2005年通過公務(wù)員法
2004年12月14日，溫家寶總理簽署了《國務(wù)院關(guān)于提請審議〈中華人民共和國公務(wù)員法(草案)〉的議案》。12月25日上午，十屆全國人大常委會第十三次會議全體會議開始舉行，審議公務(wù)員法草案列入會議議程，張柏林部長受國務(wù)院委托，向大會作了草案的說明。
我列席了12月27日上午進(jìn)行的公務(wù)員法草案分組審議，151名常委會組成人員參加了審議，86位委員發(fā)言，內(nèi)容涉及公務(wù)員法的方方面面。時任副委員長兼秘書長的盛華仁同志在發(fā)言中指出了立法的必要性和重大意義，具體解釋了公務(wù)員范圍和管理機(jī)構(gòu)表述的修改過程。
委員們對草案的總體評價是好的。認(rèn)為草案對公務(wù)員的管理體現(xiàn)了制度化、民主化和科學(xué)化，有利于調(diào)動積極因素，造就高素質(zhì)的公務(wù)員，有利于遏制干部腐敗，促進(jìn)廉政勤政。
其中公務(wù)員的范圍是大家最為關(guān)注的焦點之一，有的認(rèn)為這個定義包括的范圍過寬，應(yīng)只包括政府機(jī)關(guān)工作人員；個別的認(rèn)為范圍還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大；有的認(rèn)為草案關(guān)于公務(wù)員“履行公共事務(wù)管理職能”的定義和要包括的人員不對應(yīng)，法律沒有規(guī)定政黨在國家事務(wù)和社會公共事務(wù)方面有直接管理職能，法官和檢察官分別承擔(dān)的是審判、檢察職能，也不是管理職能。
2005年2月初，我和起草小組的同志到全國人大賓館參加會議，聽取全國人大法律委員會副主任委員胡光寶和法工委副主任李飛關(guān)于公務(wù)員法草案審議和征求意見情況，并研究確定了修改原則。4月7日，法律委召開會議對草案進(jìn)行審議，我和起草小組的同志列席會議，并作解釋說明。
4月14日和18日下午，吳邦國委員長分別主持全國人大常委會黨組會議和全國人大常委會委員長會議，聽取了法律委《關(guān)于公務(wù)員法草案主要問題修改情況的匯報》。會議經(jīng)過研究認(rèn)為，經(jīng)過修改，草案已基本成熟，有爭議的幾個問題意見也都表達(dá)清楚了，可在二審后提請表決。
緊接著，李飛副主任打電話告訴我，現(xiàn)在可能二審?fù)ㄟ^，二審當(dāng)中出現(xiàn)的問題需要加班加點趕在表決前全部解決。因此，希望起草小組也要積極配合修改工作。再次修改后，一些比較大的、討論比較多的問題，如公務(wù)員范圍的表述、職位分類的表述、司法考試的表述、工資制度規(guī)定、退休年齡規(guī)定等都基本完成。對于公務(wù)員范圍的表述，法律委研究認(rèn)為，同意維持草案規(guī)定的范圍。但定義表述應(yīng)更科學(xué)準(zhǔn)確，修改為：本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
按照張柏林部長的意見，二審期間，由我代表“起草小組”列席了第十屆全國人大常委會第十五次會議。4月25日是我列席會議最忙碌的一天，按照人大常委會辦公廳通知，吳邦國委員長參加25日上午的分組審議，我作為人事部領(lǐng)導(dǎo)陪同參加會議，以備就討論中遇到的問題作解釋說明。下午2點，我與法律委、法工委的領(lǐng)導(dǎo)一起審核草案修改稿。下午4點半，法律委全體會議在人民大會堂天津廳舉行，進(jìn)行表決前的最后審議，我和起草小組主要成員列席參加討論，直到晚上10點半才結(jié)束。
4月27日下午3點，是我這一生中最激動的時刻。十屆全國人大常委會第十五次會議閉幕會于人們常在電視上看到的那個長長的會議大廳里正式開始。我戴著列席證進(jìn)入會堂靜靜等待著。3點10分，公務(wù)員法草案進(jìn)入表決程序，很快，表決結(jié)果出來了。吳邦國委員長宣布：通過！
同日，胡錦濤主席發(fā)布主席令：《中華人民共和國公務(wù)員法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2005年4月27日通過，現(xiàn)予公布，自2006年1月1日起施行。
就像中共中央、國務(wù)院在印發(fā)公務(wù)員法實施方案的通知中所講的：“公務(wù)員法是我國干部人事管理第一部具有總章程性質(zhì)的法律，在我國干部人事制度發(fā)展史上具有里程碑意義。”公務(wù)員法的頒布施行，為科學(xué)、民主、依法管理公務(wù)員隊伍提供了重要依據(jù)，為提高公務(wù)員依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的能力提供了重要保障，為深化干部人事制度改革，建設(shè)一支優(yōu)秀人才密集、善于治國理政的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍提供了重要支撐。(本報記者 劉姝宏 采訪整理)
