［摘 要］ 改革開放30年來，以鄧小平為核心的中共第二代中央領導集體，針對過去相當長 一段時間離開民主講集中的錯誤，恢復和堅持黨的民主集中制，并提出“民主集中制的中心是民 主”等重要理論，具有撥亂反正和創新的重大意義;以江澤民為核心的中共第三代中央領導集體，提出在社會主義市場經濟新條件下完善和發展黨的民主集中制的重要理論，開辟了黨的民主集中制建設的新境界;以胡錦濤為總書記的中共中央以健全民主集中制為重點，加強黨的制度建設，把民 主集中制建設推向一個新的發展階段。
�。坳P鍵詞］ 民主集中制 改革開放以來 制度建設
�。圩髡吆喗椋� 庹平，研究員，中共中央文獻研究室，100009。
民主集中制建設是中國共產黨組織制度建設的重要內容之一。研究改革開放30年黨的民主集中制建設的理論與實踐，有助于全面了解黨的建設的主要成就和深化對中國特色社會主義理論體系的認識。
一
以鄧小平為核心的中共第二代中央領導集體，針對過去相當長一段時間離開民主講集中的錯誤，恢復和堅持黨的民主集中制，并提出“民主集中制的中心是民主”和“制度是決定因素”的重要論斷，具有撥亂反正和創新的重大意義。
在革命戰爭年代和新中國建立后，以毛澤東為核心的中共第一代中央領導集體為黨的民主 集中制建設作出了重大貢獻。既把民主集中制寫進黨章和其他相關的重要文件中，確定了民主集中制是黨的根本組織原則，還具體規定了民主集中制關于處理個人與組織、少數與多數、下級與上級、全黨與中央、中央與地方等關系的一系列基本原則，并實行了重要問題均經黨委集體討論和作出決定的“黨委制”，等等。這些成就為黨和國家政治生活中的民主集中制建設奠定了重要基礎。然而十分遺憾的是，隨著 20世紀50年代后期“左”傾錯誤的發展，黨的民主集中制不斷受到削弱以至破壞。
中共十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的中共第二代中央領導集體，重新確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，制定了符合實際的正確政策，創立了鄧小平理論，開辟了中國特色社會主義道路，開始了改革開放的新時期，同時還“開創了黨的建設新的偉大工程” ［1］，進而從理論和實踐上為恢復和堅持黨的民主集中制作出了重大貢獻。
早在1962年的“七千人大會”上，鄧小平就曾深刻地闡述和積極地貫徹落實毛澤東關于民主集中制建設的思想。他多次強調:“民主集中制是黨和國家的最根本的制度”，“凡是違反這個制度的，都要糾正過來”，領導干部要“帶個頭，把民主集中制恢復起來，堅持下去”。［2］
后來，他一直堅持思考黨的民主集中制建設問題。中共十一屆三中全會召開前，鄧小平便大力倡導“一定要恢復和發揚毛主席為我們黨樹立的民主集中制的優良傳統和作風”。［3］這時，他對如何恢復民主集中制的問題已經形成了兩個比較重要的思想。
首先，鄧小平認為，恢復民主集中制是實現思想解放的一個重要條件。他說:因為民主集中制受到破壞，“許多重大問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事。這樣，大家就什么問題都用不著思考了�！币虼耍敖夥潘枷耄_動腦筋，一個十分重要的條件就是要真正實行無產階級的民主集中制�！薄。�4］
其次，鄧小平認為，“民主集中制的中心是民主” ［3］（p.98） 。他指出:在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。從全黨和全國來看，許多人還是不那么敢講話，不敢把自己的好的意見提出來。因此“當前這個時期，特別需要強調民主”。 ［4］（p.144）
鄧小平的上述重要思想在中共十一屆三中全會上得到充分貫徹和體現，此后，他又進一步 闡述了民主集中制建設的幾個重要思想。
1.只有恢復和堅持民主集中制，才能避免再次發生“文化大革命”
鄧小平在分析民主集中制遭到破壞的原因時說:在加強黨的一元化領導的口號下，什么事都要第一書記掛帥、拍板。“黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”，這種權力過分集中“成為發生‘文化大革命'的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價�，F在再也不能不解決了”， ［4］（pp.328，329）為避免重蹈覆轍，必須恢復和堅持民主集中制建設。
2.只有恢復和堅持民主集中制，才能防止在新的條件下產生官僚主義
鄧小平認為:“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義”，必然妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導。因此，要防止官僚主義在新的條件下產生，就必須堅持和加強民主集中制建設。
3.恢復和堅持民主集中制，必須使民主集中制成為嚴格的制度
鄧小平認為，“制度是決定因素”，特別是“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”，因為“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸”。 ［4］（pp.308，333） 因此，要使民主集中制具有穩定性和長期性，就必須使之成為嚴格的制度。
在鄧小平的不斷推動和正確領導下，黨的民主集中制建設逐步走上正軌。1980年，中共中央發布《關于黨內政治生活的若干準則》，重申“民主集中制是黨的根本組織原則”， ［5］ 每個黨員要嚴格遵守。在貫徹執行《關于黨內政治生活的若干準則》的過程中，還在全黨進行了一次堅持黨的政治路線和思想路線、加強黨的團結和統一、加強黨的民主集中制和組織性紀律性的思想政治教育。1982年中共十二大通過的《中國共產黨章程》，清除了十一大黨章中“左”的錯誤，繼承和發展了中共七大和八大黨章的優點，提出把“堅持民主集中制”作為黨 新時期中國共產黨民主集中制建設的理論與實踐要堅決實現的三項基本要求之一，強調從中央到基層的各級組織都必須嚴格遵守民主集中制和 集體領導的原則，規定“禁止任何形式的個人崇拜”。 ［6］
1983年，中共中央作出整黨的決定，并把“堅持民主集中制的組織原則”�。�5］（p.323） 作為整黨的一個主要任務。1986年頒布的《中共中央關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，規定選拔任用領導干部必須嚴格按照規定的“民主推薦，廣泛聽取意見”等程序辦事，凡不符合程序的“不予審批”�！� ［7］
1987年中共十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》，對“黨組織討論決定問題”一條增加了“決 定重要問題，要進行表決” ［6］（p.497）的內容。這些重要舉措，成效顯著，使“黨內有了民主集中制的氣氛”�。�8］ 。
二
中共十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的中共第三代中央領導集體堅持十一屆三中全會以來的路線不動搖，堅持改革開放，實現了由社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟新體制的轉軌;還把推進黨的建設新的偉大工程“視為自己的神圣責任”［9］，深刻總結了建黨以來特別是十一屆三中全會以來黨的建設的經驗，進而提出了許多在社會主義市場經濟新條件下 完善和發展黨的民主集中制的重要思想。
（一）在社會主義市場經濟的條件下完善和發展黨的民主集中制，是實現黨的正確領導的重要保證
江澤民指出:歷史經驗證明，民主集中制和黨的政治路線是相互作用和相互影響的。“一般說來，什么時候政治路線正確，民主集中制的貫徹執行也比較好;反過來，什么時候正確貫徹了民主集中制和集體領導原則，黨的路線和政策就較少出現偏差，即使出現了也易于糾正�！爆F在，我們黨已經有了一條馬克思主義的政治路線，需要“進一步完善民主集中制的具 體制度，保證黨的路線能夠更好地貫徹執行�！薄� ［9］（p.97）“在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發展�！薄。�1］（p.46）
（二）在社會主義市場經濟條件下完善和發展黨的民主集中制，必須加強黨內監督特別是對高中級干部的監督
江澤民認為，我們黨執政以后，特別是在新的歷史條件下，“黨內監督特別是對高中級干部的監督，仍然是一個薄弱環節”， ［10］ 因此，必須完善和發展黨的民主集中制，“有效地監督黨 的干部特別是領導干部”�！� ［11］ 監督的具體辦法是:黨的組織和機構自覺地嚴格執行民主集中制， 加強民主監督;“防止少數人說了算，更不允許個人專斷” ［12］;各級領導干部特別是主要領導干部“自覺地帶頭執行民主集中制”，接受各方面的監督;各級黨組織特別是紀檢監察部門要 研究新辦法，采取新措施，進行跟蹤監督�！罢嬲龅筋I導干部的權力行使到哪里，黨組織的 監督就實行到哪里�！薄� ［13］
（三）各級領導干部堅持執行黨的民主集中制原則，必須學會“多謀善斷”
江澤民認為，各級領導干部特別是領導班子的主要負責人在堅持執行民主集中制原則時，必須學會“多謀善斷”。具體說來，一是“必須形成和實行有效的決策機制”;二是“應該善于審時度勢、果斷決策”;三是不能盲目決策，“在決斷前要謹慎周密地加以論證”;四是把多 謀和善斷辯證地統一起來，“既能多謀又能善斷”。 ［14］
（四）確立“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，進一步健全黨委常委會的決策程序
江澤民多次強調，“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”四句話“是我們貫徹民主集中制原則的具體體現，大家都要自覺堅持這樣做”。所謂“集體領導”，是指“凡是重大決策和工作，都應該提交常委會集體討論”［14］（pp.574，575） 。所謂“民主集中”，是指重大決策必 須進行民主討論，充分發揚民主，集思廣益�！� ［15］“對于什么應該民主討論決定，以及通過什么程序決定，各級黨政領導班子都應該作出具體、明確的規定”。［16］所謂“個別醞釀”，是指在 會議決策之前，要在規定范圍內溝通思想、交換看法，對一時不能統一的問題“可以再作醞 釀”�！� ［14］（p.575） 所謂“會議決定”，是指重大問題的決定必須在黨的正式會議上，按照少數服從 多數的原則作出決策。江澤民要求各級黨委按照這四句話原則，“進一步完善黨委內部的議事 和決策機制，發揮好黨的委員會全體會議的作用，健全黨委常委會的決策程序�！薄� ［13］（pp.287，288）
上述重要思想貫徹落實到中共十四大、十五大、十六大三次修改的黨章中以及1989年頒布的《中共中央關于加強黨的建設的通知》、1990年頒布的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》、1992年頒布的《中共中央關于加強黨的建設，提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》、1994年頒布的《中共中央關于加強黨的作風建設幾個重大問題的決定》等重要文件中。如中共十六大修改的黨章規定:“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞 釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”。［17］與此同時，以民主集中制為核心的組織制度體系不斷完善，黨的組織工作制度建設取得了較大進展。
三
中共十六大以來，以胡錦濤為總書記的中共中央，堅持“全面推進黨的建設新的偉大工程” ［18］，以健全民主集中制為重點加強黨的制度建設，創造性地提出“尊重黨員主體地位”的重要論斷，探索搞好黨風廉政建設和反腐敗工作的根本途徑，把民主集中制建設推向一個新的發展階段。
（一）要“加快完善民主集中制的具體制度”，“以健全民主集中制為重點加強制度建設”
胡錦濤在總結改革開放以來黨的建設經驗時指出:“黨領導的改革開放既給黨巨大活力，也使黨面臨許多前所未有的新課題新考驗。世情、國情、黨情的發展變化，決定了以改革創新精神加強黨的建設既十分重要又十分緊迫�！保�18］他在科學分析我們黨所處的環境、所肩負的任 務以及黨員隊伍狀況的基礎上，站在落實科學發展觀的政治高度，對黨的建設提出“一條主 線、五個重點”的總體構想，即“必須把黨的執政能力建設和先進性建設作為主線”;“以堅定理想信念為重點加強思想建設，以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設，以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設，以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完 善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設”。［18］
以健全民主集中制為重點加強黨的制度建設，具有豐富的思想含義。首先，它要求健全民 主集中制，要“根據新情況新變化，加快完善民主集中制的具體制度”;其次，它要求把民主集中制“更好地落實到黨的領導制度、組織制度、選舉制度、工作制度、監督制度等方面”;第三，健全民主集中制的目標是要“逐步建立起內容完備、結構合理、功能健全、科學管用的黨內制度體系”，［19］“做到用制度管權、用制度管事、用制度管人”。［20］ 新時期中國共產黨民主集中制建設的理論與實踐以健全民主集中制為重點加強黨的制度建設，主要是針對黨的民主集中制建設中出現的新 問題提出的。胡錦濤根據黨的民主集中制建設的現狀指出:雖然從總體上看取得了成效，“我們各級領導干部能夠堅持民主集中制原則，擺正自己在領導班子中、在黨員群眾中的位置�！薄〉�，仍然存在一些不良現象，“確有一些領導干部在貫徹民主集中制方面存在著比較突出的問題”，如“靠拍腦袋作決策”，“習慣于獨往獨來、包辦代替”“無視組織原則和程序，擅自決定重大事項，把自己凌駕于組織之上”等�！� ［20］（p.876）因此，加強黨的制度建設必須要以健全民 主集中制為重點。
（二）民主集中制建設要擴大黨內民主，“尊重黨員主體地位”，“保障黨員民主權利”
我們黨實行的民主集中制，是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。如何實行集中指導下的民主，是民主集中制建設的一個重要方面，是我們黨不斷探索的一個重要課題。以胡錦濤為總書記的中共中央，根據鄧小平提出的“民主集中制的中心是民主”和黨的十六大政治報告提出的“黨內民主是黨的生命”的重要思想，繼續探索這一課題，得出了新 論斷，提出了新思想。
首先，科學總結黨的建設特別是黨的先進性建設實踐的經驗，得出“尊重黨員主體地位”的重要論斷。改革開放以來，黨的隊伍不斷擴大。改革開放初期的1980年，全國黨員總數為3800多萬名，到2007年底發展到7415.3萬名。從黨組織的人員結構來看，廣大黨員是黨組織的基本群體，是我們黨賴以生存和發展的基礎，是黨的一切活動的主體，在中國特色社會主義事業中是黨的一切工作的具體承擔者和執行者。在全面推進黨的建設新的偉大工程中，中共中央高度重視并充分調動黨員的積極性、主動性和創造性，發揮黨員的主體作用，胡錦濤曾指出:“黨員是黨的肌體的細胞和黨的行為主體，黨的先進性最終要靠黨員的先進性來體現�！� ［21］他在總結黨員先進性教育活動的經驗時又指出:“通過這次先進性教育活動，我們更加深刻地 認識到:黨員是黨的肌體的細胞和黨的活動的主體，黨員隊伍的先進性是黨的先進性的重要基 礎�！奔訌婞h的先進性建設，“必須始終抓住黨員隊伍這個主體，充分依靠全黨同志共同努 力�！� ［20］（p.529）后來，這一經驗發展成為“堅持黨員主體地位” ［22］，最終形成“尊重黨員主體地 位”［18］的重要論斷。
其次，把“尊重黨員主體地位”的重要論斷與保障黨員民主權利相結合，進一步提出民主集中制建設要擴大黨內民主、“尊重黨員主體地位”和“保障黨員民主權利”的重要思想。胡錦濤多次強調要“堅持民主集中制，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，充分發揮黨員在黨內事務中的參與、管理、監督作用”; ［20］要通過保障黨員的民主權利、教育黨員按照黨章規定履行義務和拓展黨員參與黨內事務的渠道等措施，來實現尊重黨員的主體地位。
（三）堅持健全民主集中制，充分發揚黨內民主，“也是搞好黨風廉政建設和反腐敗工作的根本途徑”
在改革開放和建立、完善社會主義市場經濟體制過程中，我們黨一直在與腐敗現象作堅決的斗爭。以胡錦濤為總書記的中共中央充分認識到反腐敗斗爭的長期性、復雜性和艱巨性，旗幟鮮明、毫不動搖地深入開展反腐敗斗爭，并不斷總結社會主義市場經濟新條件下的反腐敗工作經驗，深刻分析腐敗現象多發易發的原因，從黨的民主集中制建設的角度，科學探索黨風廉政建設和反腐敗工作的根本途徑。
胡錦濤認為，產生腐敗現象的原因是多方面的，從民主集中制執行情況方面看，“各級領導班子狀況如何、戰斗力如何，與堅持民主集中制的情況是密切相關的。一些班子在決策和用人等方面出現問題，或者班子成員發生腐敗問題，很重要的一個原因就是民主集中制堅持得不好，貫徹執行民主集中制的具體制度不健全”。［21］（pp.691～692） 因此，黨風廉政建設和反腐敗工作， 要“更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域” ［15］，特別是“必須堅持民主集中 制，發揚黨內民主”，必須充分認識到，“黨內民主是黨的生命，是保持黨的生機和活力的關鍵，也是搞好黨風廉政建設和反腐敗工作的根本途徑” ［21］（p.178）。
如何通過堅持民主集中制和發揚黨內民主來進行黨風廉政建設和反腐敗工作呢?胡錦濤強調，必須建立健全充分體現黨的民主集中制和黨內民主的較為完整的反腐倡廉法規制度體系。如建立健全從決策到執行全過程的科學決策和民主監督的程序和制度，進一步推進決策的科學化、民主化;建立健全黨委常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度;建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，包括完善黨內選舉制度，建立健全黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見等制度，逐步推進黨務公開;健全巡視制度，全面實行紀檢監察機關對派駐機構的統一管理，加強對地方和部門領導班子及其成員的經常性監督，等等�！� ［21］（p.602）
在上述重要思想的指導下，中共十六大以來黨的民主集中制建設取得了重大進展，主要表現在以下兩個方面:
首先，以胡錦濤為總書記的中共中央率先垂范，嚴格按照民主集中制制定具體的制度和規則�！氨热�，按照民主集中制原則，中央政治局、中央政治局常委會以及中央書記處分別制定了會議制度和工作規則，強調中央政治局和中央政治局常委會實行集體領導制度，進一步推進了黨中央工作的制度化、規范化。” ［23］ 中共十六大以后，中央政治局向中央委員會報告工作逐 漸制度化。
其次，加大全黨民主集中制建設的力度，修改黨章和制定一系列相關文件，加快形成科學的民主集中制運行機制和監督機制體系。如2003年頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試 行）》，規定黨內監督的重點內容之一就是監督各級領導“貫徹執行民主集中制的情況”，還規 定“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”，［24］ 并制定了落實監督的具體制度。2004年頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》，明確規定“黨員享有的黨章規定的各項權利必須受到尊重和保護，黨的任何一級組織、任何黨員都無權剝奪”，“對任何侵犯黨員權利的行為，都應當予以追究;情節嚴重的，必須給予黨紀處分�！薄� ［25］
2005年頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，提出建立健全反腐倡廉基本制度，要“堅持民主集中制這一黨的根本組織制度，健全民主集中制的各項具體制度”。還規定要“監督民主集中制及領導班子議事規則落實情況，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體作出決 定”。 ［26］
2007年中共十七大通過的黨章中，增加了“保障黨員民主權利”、“黨的各級組織要按規定實行黨務公開”、“黨的各級代表大會實行任期制”、“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”、“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督”、“黨的地方各級委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督”等新規定。［27］
2008年6月頒布的《建立健全懲治預防腐敗體系2008～2012年工作規劃》，規定要“健全黨內民主集 中制的具體制度。完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，修訂《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》。制定《中國共產黨黨組工作條例》。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”，還規定要“加強對執行民主集中制情況的監督。認真開展對涉及全局性問題、重要干部推薦任免和獎懲等方面貫徹執行民主集中制情況的監督檢查，保證黨委全委會 新時期中國共產黨民主集中制建設的理論與實踐和常委會議事規則、決策程序的嚴格執行，反對和防止個人或少數人專斷”。［28］這個工作規劃的 頒布標志著黨的民主集中制建設進入探索運行機制和監督機制的新階段。
縱觀全文，我們深刻地體會到:黨的民主集中制建設是一項長期的歷史任務，必須不斷適應時代要求以改革創新精神常抓不懈;改革開放30年黨的民主集中制建設形成的所有重要理論及其相關的具體法規制度和原則，都是中國特色社會主義理論體系關于黨的制度建設的重要內容，是黨的建設新的偉大工程的光輝篇章。（庹平）
［參引文獻］
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