法學(xué)專家解讀選舉法修改亮點
實現(xiàn)“同票同權(quán)” 強化“透明”選舉
——法學(xué)專家解讀選舉法修改亮點
新華網(wǎng)北京３月８日電（記者周婷玉、黃小希、鄒聲文、張宗堂、崔清新、賈楠）選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利。選舉制度的日漸完善，是觀察我國社會主義民主政治不斷發(fā)展的重要窗口。
８日，備受關(guān)注的選舉法修正案草案提請全國人大審議。新華社記者就此次選舉法修改的亮點采訪了權(quán)威法學(xué)專家。
專家指出，修改選舉法是堅持和完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容，將成為我國擴大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，發(fā)展社會主義民主政治的一大歷史性進步。
取消城鄉(xiāng)選舉差別 實現(xiàn)“同票同權(quán)”
實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，這無疑是此次選舉法修改最引人關(guān)注的內(nèi)容。
根據(jù)現(xiàn)行法律，我國農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例為４比１。審議中的選舉法修正案草案則修改相關(guān)規(guī)定，明確“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進行分配。”
“這一修改意味著農(nóng)村人口在選舉上及政治權(quán)利的實現(xiàn)上向平等原則邁出了一大步，促成憲法規(guī)定的平等原則的充分實現(xiàn)。”中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元說。
同時韓大元指出，在保障人人平等的基礎(chǔ)上，此次修改還體現(xiàn)了地區(qū)平等和民族平等，即各行政區(qū)域無論人口多少都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在國家權(quán)力機關(guān)中得到體現(xiàn)。“三者是相互密切聯(lián)系的統(tǒng)一體，要綜合地分析，不能相互割裂開來。”
新中國首部選舉法制定于１９５３年，當(dāng)時規(guī)定全國人大代表的選舉，各省按每８０萬人選代表１人，直轄市和人口在５０萬以上的省轄市按每１０萬人選代表１人。
全國人大常委會副委員長王兆國說，１９５３年我國城鎮(zhèn)人口只有１３．２６％，考慮到我國當(dāng)時工人階級主要集中在城市的具體情況，為了體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向，選舉法對農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。“這樣規(guī)定，符合我國的政治制度和當(dāng)時的實際情況。”
自１９７９年對選舉法重新修訂后，我國又四次修改選舉法，并于１９９５年將全國和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例確定為４比１。
隨著改革開放的深入推進，我國城市化進程不斷加速，全國城市化率已達(dá)４６％。另據(jù)統(tǒng)計，２００８年我國城鄉(xiāng)人口比例為４６比５４，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。
與此同時，“我國各級人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗。社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固和擴大。修改選舉法，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經(jīng)具備。”王兆國說。
２００７年１０月，黨的十七大報告明確提出：“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。”這次選舉法的修改，就是為落實這一精神，完善選舉制度，擴大人民民主。
“這次選舉法修改很及時，符合當(dāng)今城鄉(xiāng)發(fā)展的新變化和新要求。”中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏表示，修改后人大代表名額分配更加科學(xué)。
韓大元指出，這一修改有利于調(diào)整人大代表的構(gòu)成，反映多種利益需求，擴大公民的政治參與，為人大制度作用的發(fā)揮提供主體條件。
增強候選人“透明度” 保障選民知情權(quán)
個人簡歷、政治面貌、學(xué)歷……代表候選人基本情況僅限于這些簡單介紹，選民對候選人缺乏深入了解，投票積極性受到影響。
針對一些地方和基層選民反映的這些問題，此次的草案明確規(guī)定：“選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”而現(xiàn)行法律只是規(guī)定“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”
莫紀(jì)宏表示，從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”，這意味著組織代表候選人與選民見面不再是可有可無，這有利于選民深入了解候選人，鑒別候選人參政議政能力，以便選民更好地選舉。
此外，草案規(guī)定：“接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等基本情況。提供的基本情況不實的，應(yīng)當(dāng)向選民或者代表通報。”莫紀(jì)宏認(rèn)為，這樣規(guī)定可以避免出現(xiàn)加入外國國籍的人擔(dān)任人大代表等情況。
草案還規(guī)定，“正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況應(yīng)當(dāng)在選舉日的五日以前公布。”而此前只是公布正式代表候選人名單。
韓大元說：“這些規(guī)定，有助于進一步擴大選民行使了解權(quán)，使選民與候選人的見面形式具有一定實效性，提高透明度。”
確保“一線”代表數(shù)量 解決“官民比例”失衡
近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。針對這一問題，此次的選舉法修正案草案增加規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表。”
此前，為解決人大代表“官民比例”失衡現(xiàn)象，十屆全國人大五次會議通過的關(guān)于十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定規(guī)定：十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。在十一屆全國人大代表中，一線工人代表比上屆增加了一倍以上，基層農(nóng)民代表比上屆增加了７０％以上。
韓大元說：“這次修改選舉法則從制度上保證一線的工人、農(nóng)民的代表比例，其目的是擴大人民代表大會制度的民主基礎(chǔ)，強化人大的監(jiān)督權(quán)，擴大群眾參與國家政治生活的途徑，是對人大制度發(fā)展的新探索。”
北京行政學(xué)院教授袁達(dá)毅表示，這樣規(guī)定有利于在國家、地方和基層重大事務(wù)決策過程中，更充分地聽取來自基層的意見和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。
禁止“身兼兩地人大代表” 確保更好履職
２００８年，“億萬富翁”梁廣鎮(zhèn)同時擔(dān)任廣東云浮市和廣西百色市兩地人大代表的相關(guān)報道曾引起廣泛關(guān)注。社會各界對這一情形是否適當(dāng)眾說不一。這次修改選舉法對此給出明確的說法。
草案規(guī)定：“公民不得同時擔(dān)任兩個以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會代表。”莫紀(jì)宏說：“這一修改能保證人大代表更好地履職，能有效代表選民利益。”
莫紀(jì)宏指出，“身兼兩地人大代表”的情形，違背了選舉法所規(guī)定的公民選舉權(quán)平等的精神，不利于代表履行職責(zé)，不利于切實代表一個選區(qū)選民的利益和意志參加行使國家權(quán)力。比如最直接的一個問題：兩地同時召開會議時，代表如何保證能參加會議并行使表決權(quán)利等？
規(guī)范投票形式 完善“細(xì)節(jié)”保護選民意愿
投票是選舉過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然現(xiàn)行選舉法規(guī)定了無記名投票制度，但在選舉實踐中，無記名投票并不能完全保證秘密選舉。
此次的選舉法修正案草案特別規(guī)定：“選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。”韓大元說：“這樣規(guī)定將更有效地保護選民自由地表達(dá)自己的意志，排除外界的不當(dāng)干預(yù)，選擇自己滿意的候選人，更好地保持選舉的公正性與純潔性。”
同時，草案還進一步規(guī)范投票站的設(shè)立和選舉大會的召開，并加強對流動票箱的管理。
草案規(guī)定：按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站，進行選舉；選民居住比較集中的，可以召開選舉大會，進行選舉；因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票。
袁達(dá)毅指出，草案對投票方式進行具體規(guī)定，是更加關(guān)注選舉程序中的技術(shù)細(xì)節(jié)問題的表現(xiàn)，目的是方便選民參加投票選舉，更好地保障選民行使選舉權(quán)利。
此外，草案還完善了代為投票的規(guī)定。明確“每一選民接受的委托不得超過三人，并應(yīng)當(dāng)按照委托人的意愿代為投票”。這些規(guī)定都進一步規(guī)范了投票選舉細(xì)節(jié)，更好地保護選民意愿。
保障依法選舉 加大“賄選”等查處力度
針對基層選舉工作中出現(xiàn)的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權(quán)的情況，選舉法修正案草案特別增加了一條有針對性的規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督。任何組織或者個人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)。
袁達(dá)毅說：“這一規(guī)定有利于選舉依法進行，保障公民依法行使選舉權(quán)利，維護選舉的公平公正，增強人民對于選舉的信心，保證各級人民代表大會的組成更加符合人民意愿。”
同時，為了及時有效查處以暴力、威脅、賄賂等手段破壞選舉的行為，草案增加規(guī)定，對調(diào)查處理機關(guān)及其責(zé)任予以明確。
草案規(guī)定：主持選舉的機構(gòu)或者其他有關(guān)機關(guān)，發(fā)現(xiàn)有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報，應(yīng)當(dāng)及時依法調(diào)查處理；必要時移送有關(guān)機關(guān)予以處理。對此，袁達(dá)毅認(rèn)為，這樣規(guī)定更加明確了各有關(guān)機關(guān)的職權(quán)職責(zé)，也有利于及時查處和糾正選舉違法行為。
明確代表辭職程序 細(xì)化選舉機構(gòu)“六大”職責(zé)
現(xiàn)行選舉法規(guī)定人大代表可以向選舉他的人大常委會書面提出辭職。但代表提出辭職后，由誰接受辭職？按照什么樣的程序接受辭職？現(xiàn)行法律則沒有明確。
根據(jù)一些常委會委員和地方的建議，此次的選舉法修正案草案增加條款，對代表辭職程序進行了完善：
——常委會接受辭職，須經(jīng)常委會組成人員的過半數(shù)通過。接受辭職的決議，須報送上一級人大常委會備案、公告。
——縣級的人民代表大會常務(wù)委員會接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)通過。鄉(xiāng)級的人民代表大會接受辭職，須經(jīng)人民代表大會過半數(shù)的代表通過。接受辭職的，應(yīng)當(dāng)予以公告。
袁達(dá)毅認(rèn)為，明確代表辭職程序，有利于加強人大代表制度建設(shè)，也是對代表個人意愿的尊重。“更重要的是，這從程序上保證了代表在不能履行職務(wù)時，有健全的退出機制，使社會更好地認(rèn)識到人大代表是一種職務(wù)，而不僅僅是一種榮譽。”
還有專家指出，有些人大代表，因工作變動，雖沒離開本行政區(qū)域，但已離開了原選區(qū)和原選舉單位，就選區(qū)和選舉單位而言已失去代表性，應(yīng)當(dāng)辭去代表職務(wù)。
同時，草案還增設(shè)“選舉機構(gòu)”專章，進一步細(xì)化選舉委員會的六大職責(zé)：一是劃分選舉本級人民代表大會代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；二是進行選民登記，審查選民資格，公布選民名單；受理對于選民名單不同意見的申訴，并作出決定；三是確定選舉日期；四是了解核實并組織介紹代表候選人的情況；根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；五是主持投票選舉；六是確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。
中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌指出，草案增設(shè)“選舉機構(gòu)”專章強調(diào)選舉委員會的地位與作用，充分體現(xiàn)了選舉委員會的重要性。
