全國人大常委會立法在中國立法體制中的特別重要的地位，決定著它的狀況直接關系整個中國立法以至法制的全局。完善中國立法和加強中國法制，需要注重完善全國人大常委會立法。目前尤需注重改變法定制度與實際情況不一致的狀況并沒有消除這種狀況對立法的負面影響。
全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關，它應當行使相當大的立法權，它的法定立法權也的確很大，因此現時期它的法定立法權和應然立法權在總體上大體協調。但從實然角度看，近20年來全國人大常委會的實然立法權與法定立法權、應然立法權，仍然不盡協調。一方面是它的某些立法權特別是解釋憲法和法律權、立法監督權，在相當大的程度上，未能得以有效行使；另一方面，它往往也有越權立法的現象。這種狀況應當予以改變。
（一）改變部分立法權不能有效行使的狀況
在中國，根據憲法規定，有權解釋憲法和法律的機關，有權撤銷不適當的行政法規和地方性法規等規范性法文件的機關，是全國人大常委會。但事實上全國人大常委會極少行使這些權力。這樣，中國事實上幾乎不存在立法機關解釋憲法和監督立法的活動。這種狀況不是現代法治社會所應有的。分析研究存在這種狀況的原因和弊病所在，采取相應對策以改變這種狀況，是完善中國立法過程中必須解決的重要課題。
第一，解釋憲法和法律的權力在實踐中極少行使，不是因為這種權力沒有必要。事實上，在實施憲法和法律過程中所遇到的需要由立法機關加以解釋的情況，經常發生。立法機關所以未能經常解釋，原因主要在于：其一，法律解釋制度尚不健全，憲法或憲法性法律對解釋憲法和法律這項重要權力，未作足夠具體的、明確的制度性規定，在這種情況下，全國人大常委會或是容易忽視解釋憲法和法律，或是難以避免偏離憲法和法律的基本原則和精神解釋憲法和法律，發生這種情形也難糾正；其二，大量的法律解釋工作由最高司法機關越俎代庖進行了，立法機關的解釋權由此受到侵越；其三，認識和重視不夠，需要由立法機關解釋憲法和法律時，通常并未引起必要的重視而得不到有效解釋，立法機關未能形成注意解釋自己法律的傳統，自己解釋不力。
完善全國人大常委會立法，應當加強立法制度特別是立法解釋制度建設。全國人大常委會1981年6月通過的《關于加強法律解釋工作的決議》顯然需要修改、完善。要明確規定法律解釋的權力、條件、程序和效力；要明確規定全國人大常委會應當主動或根據其他有關國家機關的請求適時地解釋憲法和法律，對憲法和法律的解釋不得與憲法和法律的基本原則和精神相抵觸；要以法律的形式正確劃清在法律解釋領域立法機關與司法機關的權力范圍；立法機關也要逐漸形成足以做好法律解釋工作的能力和傳統。2000年通過和實施的立法法，以專節6條對法律解釋作出集中規定，從制度的角度在相當大的程度上解決了這些問題，這是健全中國法律解釋制度的一個重要舉措。如果立法法確立的法律解釋制度，能夠進一步完善并在實踐中能夠得以完好地實現，則中國法律解釋便能果真走向現代化。
第二，全國人大常委會的一系列立法監督權只具形式，對向它提交備案的規范性法律文件通常不能予以有效審查，也未行使過對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的撤銷權。實際上，不是這種權力的設立本來就無意義。沒有監督的國家政權活動，容易成為危險的活動。沒有國家立法機關監督的政府立法和地方立動，容易產生種種弊端。中國立法實踐中存在的許多問題，往往正是由于立法監督不力所引致。全國人大常委會立法監督權未曾有效行使的原因主要是：其一，立法就是決策，在封建集權專制傳統曾經很深厚的國家，決策由別人監督，還不為人們所習慣；其二，人大是“橡皮圖章”、不起實質作用的觀念仍然起作用，在這種觀念影響下，全國人大常委會雖然是最高國家權力機關的常設機關，它撤銷中央政府的行政法規、地方國家權力機關的地方性法規、民族自治地方的自治條例和單行條例，也難以得心應手；其三，執政黨與政府和權力機關的關系，中央與地方的關系，如不正確處理，也會使全國人大常委會難以行使立法監督權；其四，制度本身亦不夠健全。針對這些原因，改革和完善全國人大常委會立法，應當采取有效對策：深入清除封建傳統的影響；積極改善全國人大常委會的形象；正確處理黨政法的關系和中央與地方的關系；健全監督立法是否違憲和保障立法法規定的撤銷、備案體制得以發揮實際作用的行之有效的制度，并使全國人大常委會的立法監督權自身具有可行性。
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全國人大常委會在立法實踐中超越法定職權的現象，也時有出現。這種狀況的存在，對立法的健康發展也很有危害。應當采取必要對策以改變這種狀況。
第一，憲法規定全國人大常委會在全國人大閉會期間可以對后者的法律作部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。然而實際上同被修改的法律的基本原則相抵觸的情況時有發生。例如，刑法作為專門解決犯罪和刑罰問題的法律，它關于死刑與徒刑的區分，無疑是原則問題。全國人大常委會在自己的修改刑法的決定中，把某些徒刑改為死刑，實際上就超越了憲法所確定的界限。存在這種越權現象的主要原因，是由于全國人大與全國人大常委會在一個主體修改另一個主體的法律這樣一個重要的問題上，權力界限沒有在法律上區分清楚，何為“原則”立法機關本身并未解釋，對相抵觸的行為沒有積極有效的監督、處理制度。改變這種狀況，應當注意劃清界限，以法律解釋的形式明確“原則”的含義，在立法領域盡快形成依法辦事的觀念并將其轉化到立法行為中去，對“相抵觸”的行為要能及時采取有效的糾正措施。
第二，憲法明確規定全國人大常委會行使制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律。但實踐中，全國人大常委會有時也將應當由全國人大通過的法律由自己通過。實踐中經常出現諸如此類的現象：行政處罰法由全國人大通過，而國家賠償法卻由全國人大常委會通過。造成這種狀況的主要原因，一是立法主體的法制觀念淡薄，認為只要通過成為法律就達到了立法目的，至于由誰通過則無關緊要。二是立法制度不完善，對應當由全國人大制定的法律以外的其他法律的范圍沒有確定清楚。立法法盡管出臺了，但并沒有解決這一問題。改變這種狀況，需要增強立法主體特別是立法決策者嚴格依法立法的意識，需要進一步以法定形式將“其他法律”的范圍明確加以規定。 |
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