加強金融安全

　　加速建構(gòu)金融安全網(wǎng)也是臺灣金融改革的主要目標(biāo)。金融安全網(wǎng)涵蓋三個層次：一是有效安全的監(jiān)督管理機制，二是健全的存款保險機制，三是有效的金融機構(gòu)退出機制。

　　第一，強化金融監(jiān)督管理

　　金融監(jiān)管即金融監(jiān)督與管理，臺灣稱“金融監(jiān)管”，是指通過立法和管理條例，由金融監(jiān)管機構(gòu)依法對金融機構(gòu)和金融活動進(jìn)行決策、限制和約束的一系列行為總和。它有三個基本的政策目標(biāo)：確保整個金融體系的穩(wěn)定，保護(hù)投資者和存款人的利益，促進(jìn)金融機構(gòu)安全、高效發(fā)展以及市場競爭機制的良好運作。

　　理論層面，金融業(yè)由于存在信息不對稱和資訊不完整，市場失靈可能發(fā)生。一般企業(yè)經(jīng)營失敗波及范圍有限，金融機構(gòu)出問題則會涉及存款人與投資人的權(quán)益，波及整個金融業(yè)甚至社會，因此對金融業(yè)的監(jiān)管尤其重要。從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，引入金融監(jiān)管就是為了解決金融合約失靈的問題（Keeler,1984）。按照科斯定理，如果沒有交易成本，合約的執(zhí)行只要法院就行，根本不需要任何監(jiān)管者（易憲容，1998），但事實上法院執(zhí)法搜尋證據(jù)的成本極高，因此必須引入監(jiān)管者。金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立和運轉(zhuǎn)也有成本，甚至成本過高會走向制度安排的反面，發(fā)生金融監(jiān)管失靈。如何在市場失靈與金融監(jiān)管失靈之間尋找一個合適的均衡點，既是維持金融體系穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，也是保證金融體系有效運作的重點。金融監(jiān)管的具體內(nèi)容可分三大部分：金融機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管、金融市場自身監(jiān)管和外部力量的金融監(jiān)管。金融機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管包括金融機構(gòu)的風(fēng)險管理體系、稽核體系及內(nèi)部控制系統(tǒng)等，屬于自我監(jiān)督約束機制；金融市場自身監(jiān)管包括存款人、投資人與貸款者對金融機構(gòu)所構(gòu)成的監(jiān)督制裁力量，他們可以通過拋售股票或?qū)ふ移渌�金融機構(gòu)來迫使經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出金融市場；外部力量的金融監(jiān)管主要是金融主管機關(guān)對金融機構(gòu)與金融市場的監(jiān)督、管理與檢查，由于其具有法律上的強制性與處分權(quán)，威力遠(yuǎn)強于其它性質(zhì)的金融監(jiān)管，所以人們一般討論的金融監(jiān)管體制主要是指外部力量的金融監(jiān)管。

　　實踐層面，為謀求金融領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢，從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家和地區(qū)都在努力加強金融監(jiān)管。發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管體制早已存在，但在普遍進(jìn)行金融自由化之后，加強金融監(jiān)管工作有了新的趨勢，如通過市場規(guī)律解決政府干預(yù)的缺陷、加強自有資本規(guī)定、改革存款保險制度等。因為金融自由化放松了以前限制競爭的規(guī)則，必然會破壞金融體系的穩(wěn)定性，這就需要加強其它方面的金融規(guī)制，于是出現(xiàn)一個“監(jiān)管—放松監(jiān)管—再監(jiān)管”(regulation- deregulation- re-regulation)的過程。實行再監(jiān)管不僅可以彌補放松監(jiān)管造成的管理缺陷，還可以有效促進(jìn)市場競爭。以美國為例：1913年美國聯(lián)邦儲備體系建立，美國進(jìn)入現(xiàn)代金融監(jiān)管時期；自1960年代起，美國金融業(yè)自由競爭加劇，推出一系列金融創(chuàng)新工具和新的金融制度安排，成為美國金融自由化時期；1990年代后，美國開始反思金融體系的風(fēng)險性，以1992年在聯(lián)邦儲備理事會下成立金融機構(gòu)監(jiān)管體系為標(biāo)志，美國進(jìn)入金融再監(jiān)管時期。各國加強金融監(jiān)管的措施不盡相同，但實行金融監(jiān)管一元化被越來越多的國家和地區(qū)所采用。英國1997年成立金融服務(wù)管理局（Securities and Investment Board, SIB），成為單一的金融監(jiān)管機構(gòu)。日本1998年設(shè)立金融監(jiān)督廳，2001年更名為金融廳，獨立行使對各金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。韓國1998年成立金融監(jiān)督委員會（Financial Supervisory Commission, FSC），作為最高金融監(jiān)督管理機構(gòu)，實際監(jiān)管工作由下屬的金融監(jiān)督局執(zhí)行。澳大利亞1998年成立金融管理局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），成為單一金融監(jiān)管機構(gòu)。德國2002年立法授權(quán)將金融監(jiān)管職責(zé)集中于財政部直屬的聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Bundesbank and German Financial Supervisory Authority,  BaFin ）,開啟一元化金融監(jiān)管制度。

　　法律層面，國際清算銀行（Bank for International Settlements, BIS）下屬的巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（The Basel Committee on Banking Supervision）所發(fā)布的金融監(jiān)管通則是國際上最高水平的規(guī)章，對金融監(jiān)管的內(nèi)容做了權(quán)威闡釋。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會1988年公布巴塞爾協(xié)定（Basel Capital Accord），奠定了國際風(fēng)險基準(zhǔn)資本充足率的基礎(chǔ)；2004年修正該協(xié)定，發(fā)布新巴塞爾資本協(xié)定（BaselⅡ），除修訂“最低資本要求”規(guī)范外，又加強“監(jiān)管審查程序”與“市場紀(jì)律”功能，形成三大支柱相輔相成的全方位監(jiān)管架構(gòu)。

　　臺灣金融監(jiān)管體制是1980年代隨著金融改革的不斷深入而發(fā)展起來的。臺灣最高金融主管部門原為“財政部”，集中了所有金融監(jiān)管的行政管理權(quán)。1981年將原來下設(shè)的“錢幣司”改名“金融司”，全面負(fù)責(zé)銀行、信托、保險、票券等行業(yè)的監(jiān)管工作。1991年“金融司”升格為“金融局”，保險業(yè)監(jiān)管工作分出來專設(shè)“保險司”。于是臺灣“財政部”就下轄三個獨立機關(guān)：“金融局”、“保險司”、“證券暨期貨管理委員會”。三個機關(guān)職權(quán)劃分明確，監(jiān)管對象分別是銀行、保險、證券暨期貨市場。此外，在臺灣金融監(jiān)管的外部力量中，還有兩個輔助力量，即縣市政府和會計師。依所有關(guān)法規(guī)，縣市政府對基層金融機構(gòu)有管理權(quán)，但實際上，縣市政府既無人力配置，又無正式權(quán)力，僅在追究責(zé)任時，有主管官員被連帶處分。具體分工方面，對銀行與票券業(yè)的金融檢查，包括各家行庫、信托投資公司、信用合作社、“農(nóng)漁會信用部”、票券金融公司的業(yè)務(wù)檢查，由“財政部金融局”、“中央銀行金融檢查處”、“中央存款保險公司”三個單位共同負(fù)責(zé)。對保險業(yè)的金融檢查由“保險司”負(fù)責(zé)。對證券業(yè)的金融檢查主要由“證券暨期貨管理委員會”負(fù)責(zé)，該會又將檢查業(yè)務(wù)委托臺灣證券交易所辦理，“財政部金融局”和“中央銀行金檢處”也參與檢查。

　　改革前臺灣金融管理制度屬于分業(yè)監(jiān)管與分工檢查的模式，行政管理權(quán)集中于“財政部”，而金融檢查權(quán)則分屬“財政部”、“中央銀行”及“中央存款保險公司”。多頭馬車式的金融監(jiān)管制度，造成金融信息漏洞而讓不法者有機可乘。尤其在2000年2001年臺灣當(dāng)局分別通過“銀行二法”與“金融六法”，島內(nèi)金融業(yè)可以跨業(yè)經(jīng)營對當(dāng)時的金融監(jiān)管制度形成重要挑戰(zhàn)。

　　首先，金融控股公司的營運并未設(shè)置有效的防火墻，可能涉及信息外泄及內(nèi)線交易問題。“金融控股公司法”采取連結(jié)稅制，金融控股公司如果借連結(jié)稅制達(dá)到逃避納稅的目的，主管機關(guān)難以稽核。如果金融監(jiān)管遲遲不能一元化，不同監(jiān)管機關(guān)之間權(quán)責(zé)劃分不清，將造成推諉責(zé)任及拖延時效。特別是如何落實金融控股公司對于所屬銀行與其他金融機構(gòu)的控管，以及強制實施填補資本虧損的責(zé)任，財金主管機關(guān)并無明確規(guī)定，單純依賴金融業(yè)者自律無法有效解決問題。而隨著臺灣金融業(yè)至海外投資及外國金融業(yè)在島內(nèi)投資所產(chǎn)生的聯(lián)合財務(wù)報表查及監(jiān)督等問題，也對臺灣金融監(jiān)管制度提出挑戰(zhàn)。

　　其次，臺灣金融監(jiān)管獨立自主性不足，因此金融監(jiān)管工作常易遭受政治特權(quán)干擾。一方面形成金融機構(gòu)違法超貸、高風(fēng)險貸款投資等問題，致使逾期放款比率不斷上升。另一方面，金融機構(gòu)配合臺灣當(dāng)局金融護(hù)盤政策，缺乏自主性金融監(jiān)管，干預(yù)金融業(yè)經(jīng)營。因此“金融控股公司法”雖允許金融業(yè)提高多元化經(jīng)營的幅度，然而無論金融控股公司或銀行以轉(zhuǎn)投資方式經(jīng)營其他金融業(yè)務(wù)時，仍然受到相當(dāng)?shù)男姓�干預(yù)。尤其金融主管機關(guān)行政權(quán)力過大，且審核作業(yè)缺乏透明化，又頻頻要求銀行配合政策紓困，進(jìn)行股市護(hù)盤或救援問題金融機構(gòu)，造成銀行對于改善銀行內(nèi)部結(jié)構(gòu)及提高經(jīng)營能力的意愿低落。因此建立獨立自主且透明化的金融監(jiān)管委員會已經(jīng)迫在眉睫。

　　最后，為提升臺灣金融產(chǎn)業(yè)的競爭力，并配合國際金融管理整合的趨勢，臺灣金融管理機關(guān)的整合與推動金檢一元化的工作勢在必行。“金融監(jiān)督管理委員會”的功能不僅是獨立行使金融監(jiān)督的責(zé)任，更能規(guī)劃金融產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展的藍(lán)圖，維護(hù)金融穩(wěn)定及金融業(yè)營運公平，促進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)成長。尤其是隨著金融商品創(chuàng)新的加速，金融業(yè)之間跨業(yè)經(jīng)營越來越多，金融集團(tuán)逐漸形成，原有的分業(yè)管理模式不能滿足社會環(huán)境的變化需求，整合金融業(yè)監(jiān)督、管理、檢查權(quán)力的呼聲日益強烈。

　　臺灣當(dāng)局最后確定在“行政院”下成立“金融監(jiān)督管理委員會”（簡稱“金管會”），將“財政部”下屬的金融局、保險司、證期會與“中央銀行”下屬的金融業(yè)務(wù)檢查局以及“中央存款保險公司”檢查處等機構(gòu)合并納入。2004年7月“金融監(jiān)督管理委員會”掛牌成立，臺灣金融監(jiān)管自此進(jìn)入監(jiān)督、管理、檢查一元化時代。

　　臺灣金融監(jiān)管一元化的涵義，首先是金融檢查一元化，包括檢查權(quán)與處分權(quán)的統(tǒng)一；其次是監(jiān)管機關(guān)一元化，銀行、證券、保險等金融行業(yè)之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)合并，制定法規(guī)、營業(yè)許可與撤銷、監(jiān)督、管理與處分等權(quán)力都集中于“金管會”；最后是金融管理與貨幣政策管理的一元化，但貨幣政策歷來是“中央銀行”的獨有職權(quán)，因此這一層面存在爭議。無論如何，金融監(jiān)管一元化賦予臺灣“金管會”極大的職權(quán)，尤其是檢查權(quán)與處分權(quán)的結(jié)合，使其成為一個準(zhǔn)司法單位，不但可依法獨立行使職權(quán)，還在設(shè)立金融監(jiān)管基金之后具有財務(wù)上的獨立運作能力。“金管會”之外，“中央銀行”與“農(nóng)業(yè)委員會農(nóng)業(yè)金融局”也還是臺灣金融機構(gòu)的主管機關(guān)，因此在執(zhí)行面仍存在三個單位之間需要業(yè)務(wù)聯(lián)系與協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。“中央銀行”掌握貨幣政策，是金融業(yè)務(wù)的重要主管機關(guān)，負(fù)責(zé)支付系統(tǒng)與外匯等業(yè)務(wù)的管理，因而對金融機構(gòu)涉及有關(guān)貨幣、信用、外匯及支付系統(tǒng)等主管業(yè)務(wù)范圍，要履行專案檢查職責(zé)。“農(nóng)業(yè)委員會農(nóng)業(yè)金融局”是農(nóng)業(yè)金融的主管機構(gòu)，負(fù)責(zé)對農(nóng)、漁會信用部的檢查與處分，分由兩個獨立的機關(guān)執(zhí)行。

　　受檢機構(gòu)包括金融控股公司、銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)、電子金融交易業(yè)與其它金融服務(wù)業(yè)的機構(gòu)。檢查行使方式以實地檢查為主，再配合報表稽核與業(yè)務(wù)座談。在一般檢查方面，金融機構(gòu)的總機構(gòu)至少兩年檢查一次；對分支機構(gòu)，依對總機構(gòu)最近一次檢查結(jié)果及其它分析資料，辦理抽樣檢查。檢查業(yè)務(wù)執(zhí)行方面，由原來的分業(yè)檢查模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄匀诤蠙z查模式，由分工檢查方式轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)統(tǒng)一的單一機關(guān)檢查方式，不再按業(yè)別分類管理，而將銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)進(jìn)行監(jiān)管合并，同時金融檢查與金融處分在同一機關(guān)執(zhí)行，事權(quán)明確。臺灣金融監(jiān)管的內(nèi)容可分為制度、政策與業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管。制度上主要是指金融行政管理，包括金融機構(gòu)的設(shè)立、合并、分支機構(gòu)增設(shè)與經(jīng)營范圍等；政策上主要指貨幣政策與金融政策制定，包括資金調(diào)節(jié)、貨幣控制、信用分配、優(yōu)惠措施、利率政策與外匯貿(mào)易措施等；業(yè)務(wù)方面，銀行主要是信貸業(yè)務(wù)，票券公司是票券業(yè)務(wù)，保險公司是保單銷售與理賠業(yè)務(wù)，證券商為證券承銷、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)等。這些金融機構(gòu)都涉及業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范與財務(wù)運作的健全問題，同時也涉及業(yè)務(wù)人員的資格與能力。

　　推出“金融監(jiān)督管理委員會”的目的，是為順應(yīng)國際金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢，通過金融監(jiān)管組織的獨立與整合，實踐金融監(jiān)管一元化，加強監(jiān)管力度，強化金融體質(zhì)，但“金融監(jiān)督管理委員會”的掛牌運作后，卻發(fā)現(xiàn)制度安排上存在諸多問題。 首先是組織架構(gòu)問題。從組織架構(gòu)看，“金融監(jiān)督管理委員”還是依照過去的做法，按“行業(yè)別”安排組織架構(gòu)，四個業(yè)務(wù)局各自獨立運作，沒有功能性整合。這樣的機構(gòu)整合其效果與原來“財政部”的監(jiān)管并無太大差異，仍難發(fā)揮迅速有效的管理功能。其次是部門協(xié)調(diào)問題。比如，各種票券涉及復(fù)雜的稅務(wù)問題，成立“金融監(jiān)督管理委員會”前，金融與稅務(wù)均由“財政部”掌管，一旦發(fā)生票券稅務(wù)問題，“財政部”可以酌情決斷。“金融監(jiān)督管理委員會”成立后，一旦碰上此類問題，“財政部”會傾向捍衛(wèi)課稅權(quán)力，而“金融監(jiān)督管理委員會”則傾向維護(hù)金融業(yè)者權(quán)力，金融、賦稅摩擦程度反而高于“金融監(jiān)督管理委員會”成立前。 再次是人員整合問題。整合過程中可能衍生的人才流失、士氣低落、功能重復(fù)或組織沖突等問題會降低金融監(jiān)管的品質(zhì)。最后是負(fù)責(zé)官員的任命問題。“金融監(jiān)督管理委員會主任委員”由臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人指定，因隨意性和黨派色彩過重，可能會削弱該機構(gòu)的專業(yè)性。事實上這一體制產(chǎn)生的結(jié)果的確引發(fā)各界強烈質(zhì)疑。（本文作者朱磊系中國社會科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟研究室主任 經(jīng)濟學(xué)博士）

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