全面改革與中國(guó)大轉(zhuǎn)型——訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍
黨的“十八大”為中國(guó)未來(lái)的發(fā)展描繪了宏偉的藍(lán)圖，指明了未來(lái)發(fā)展的方向與途徑。因此，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式或加快轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)五個(gè)領(lǐng)域的全面改革成為走向美好未來(lái)的關(guān)鍵。
剛剛閉幕的“十八大”描繪了中國(guó)未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，也指出了走向未來(lái)的途徑。其中，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式或加快轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)五個(gè)領(lǐng)域的改革成為走向未來(lái)的主要途徑。那么，中國(guó)如何推進(jìn)轉(zhuǎn)型和全面改革？中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)報(bào)記者就此專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員李佐軍。
中國(guó)正進(jìn)入第三次大轉(zhuǎn)型階段
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不確定性加大、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，大轉(zhuǎn)型成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，請(qǐng)您具體談?wù)勚袊?guó)目前處于何種轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。
李佐軍：我認(rèn)為，中國(guó)目前正處于第三次大轉(zhuǎn)型階段。
首先，我們必須明確轉(zhuǎn)型的含義和分類。我認(rèn)為，轉(zhuǎn)型是指制度或體制、發(fā)展方式或發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化。轉(zhuǎn)型可以分為廣義轉(zhuǎn)型和狹義轉(zhuǎn)型：廣義轉(zhuǎn)型是指包括制度或體制轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式或發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在內(nèi)的全方位轉(zhuǎn)型；狹義轉(zhuǎn)型是專指發(fā)展方式或發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。下面我們要討論的轉(zhuǎn)型主要指廣義轉(zhuǎn)型。若從廣義轉(zhuǎn)型角度看，目前我國(guó)正進(jìn)入第三次大轉(zhuǎn)型階段。
第一次大轉(zhuǎn)型是指建國(guó)初期我們推進(jìn)了從半殖民地半封建社會(huì)和新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，這是社會(huì)根本制度的一次大轉(zhuǎn)型。在這次大轉(zhuǎn)型中，我們通過(guò)社會(huì)主義改造，很快地建立起了以公有制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、按勞分配為主要特征的社會(huì)主義制度，以及與之相配套的以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度等。
第二次大轉(zhuǎn)型是在改革開放以后，我們推進(jìn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。八十年代初期和中期，重點(diǎn)推進(jìn)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，同時(shí)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶。 1984年之后在推進(jìn)農(nóng)村改革的同時(shí)，逐步將改革重心轉(zhuǎn)向城市，重點(diǎn)推進(jìn)價(jià)格改革、國(guó)有企業(yè)改革等。 1992年鄧小平南巡后，經(jīng)濟(jì)改革開始全方位推進(jìn)，“十四大”提出了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，自此改革在企業(yè)改革、價(jià)格改革和政府宏觀調(diào)控改革等方面全面展開。 “十五大”又進(jìn)一步提出了國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組和依法治國(guó)等，在亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后重點(diǎn)推進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)改革、企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)改革、糧食流通體制改革等，同時(shí)加入WTO，走上了全方位對(duì)外開放的道路。客觀說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型還在進(jìn)行中，目前已經(jīng)形成的只是初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
第三次大轉(zhuǎn)型主要是推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型的起始點(diǎn)有兩種說(shuō)法：一種說(shuō)法是“十六大”提出科學(xué)發(fā)展觀之后；另一種說(shuō)法是“十二五”規(guī)劃提出以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線之后。科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)“以人為本”，強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)調(diào)“五個(gè)統(tǒng)籌”，強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、推進(jìn)自主創(chuàng)新、建設(shè)新農(nóng)村和建設(shè)兩型社會(huì)等。 “十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以科學(xué)發(fā)展為主題、以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，強(qiáng)調(diào)將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，將技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，將改善和保障民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，將深化改革擴(kuò)大開放作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本動(dòng)力，同時(shí)“十二五”規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)要平穩(wěn)發(fā)展、內(nèi)生發(fā)展、升級(jí)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展和和諧發(fā)展。顯然，第三次大轉(zhuǎn)型尚處于進(jìn)行之中。
必須指出的是，第三次大轉(zhuǎn)型看起來(lái)是狹義轉(zhuǎn)型，但事實(shí)上發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是不可能單獨(dú)進(jìn)行的，它依賴于制度等其他轉(zhuǎn)型。在“十八大”提出“五位一體”建設(shè)之后，第三次大轉(zhuǎn)型就不僅僅是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，而是一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治轉(zhuǎn)型（改革）、文化轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型等內(nèi)容在內(nèi)的全面轉(zhuǎn)型。因此，這次轉(zhuǎn)型具有廣泛性、綜合性、深入性等特點(diǎn)。
第三次大轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：中國(guó)為什么要推進(jìn)第三次大轉(zhuǎn)型？
李佐軍：我認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的原因，也就是“五個(gè)勢(shì)在必行”：
一則經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長(zhǎng)階段開始逐步轉(zhuǎn)入到中速增長(zhǎng)階段，意味著我們必須實(shí)現(xiàn)從“速度效益型經(jīng)濟(jì)”向“質(zhì)量效益型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到 “高成本時(shí)代”，意味著我們必須實(shí)現(xiàn)從“低端經(jīng)濟(jì)”向“高端經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，必須大力發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)、知識(shí)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，這樣才能消化高成本帶來(lái)的壓力；三是中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)產(chǎn)能全面過(guò)剩階段，意味著我們必須實(shí)現(xiàn)從“模仿經(jīng)濟(jì)”向“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，這樣才能逐步消化產(chǎn)能過(guò)剩；四是我國(guó)工業(yè)化已進(jìn)入中后期階段 （重化工業(yè)階段的下半場(chǎng)）、城市化進(jìn)入到加速階段的后半階段，意味著我們必須實(shí)現(xiàn)從“制造業(yè)經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，或者“工業(yè)經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型；五是國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)還在持續(xù)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)還將持續(xù)低迷一段時(shí)間，意味著我國(guó)必須實(shí)現(xiàn)從“外需經(jīng)濟(jì)”向“內(nèi)需經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。
二則政治改革（轉(zhuǎn)型）勢(shì)在必行。一是我國(guó)進(jìn)入中等收入階段之后，中產(chǎn)階級(jí)比例提高，公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政治改革提出了新的要求；二是我國(guó)進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公民的維權(quán)成本有所降低，維權(quán)渠道有所拓寬，政治訴求更加廣泛，增加了政治改革的動(dòng)力；三是各級(jí)政府的債務(wù)壓力加大，增加了政府轉(zhuǎn)變職能的緊迫性；四是一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，也使政治改革更為迫切。
三則社會(huì)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。一是貧富差距擴(kuò)大的趨勢(shì)尚未遏制，提出了建設(shè)公平社會(huì)的要求。貧富差距擴(kuò)大是當(dāng)下社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。目前，我國(guó)正在著力解決這個(gè)問(wèn)題，但還沒(méi)有得到很好解決。二是城鄉(xiāng)差距依然較大，提出了建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)的新要求。三是社會(huì)矛盾明顯增多，群體性事件不時(shí)出現(xiàn)，提出了建設(shè)和諧社會(huì)的要求。四是人口老齡化社會(huì)提前到來(lái)，“人口紅利”減少，提出了加快建設(shè)適宜福利社會(huì)的新要求。
四則文化轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。一是部分人信仰缺乏，少數(shù)黨員干部理想信念動(dòng)搖，要求大力發(fā)展信仰文化；二是一些領(lǐng)域道德失范，要求大力發(fā)展道德文化，重建道德底線；三是整個(gè)社會(huì)公民意識(shí)淡薄，要求大力發(fā)展公民文化；四是一些領(lǐng)域誠(chéng)信缺失，要求大力發(fā)展誠(chéng)信文化；五是科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，要求大力發(fā)展創(chuàng)新文化。
五則生態(tài)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。一是全球氣候變暖，使得降低溫室氣體排放，尤其是二氧化碳排放，成為生態(tài)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。二是全球能源危機(jī)，使得能源價(jià)格不斷上漲，對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)型提出了要求。必須通過(guò)發(fā)展新能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來(lái)緩解目前能源短缺的壓力和矛盾。三是全球性水資源短缺，提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的要求。中國(guó)很多地區(qū)，尤其西北地區(qū)嚴(yán)重缺水，有些居民甚至連最基本的生存用水都得不到保障，工業(yè)用水也嚴(yán)重短缺。解決水資源問(wèn)題，必須通過(guò)植樹造林、生態(tài)保護(hù)、涵養(yǎng)水源，使大氣正常循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡。四是目前各種污染事件頻發(fā)，也使得生態(tài)轉(zhuǎn)型成為當(dāng)務(wù)之急。
轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)不動(dòng)的根源和障礙
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：實(shí)際上，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在上世紀(jì)九十年代中期就已經(jīng)提出來(lái)了，但從這么多年來(lái)的轉(zhuǎn)型來(lái)看并不是很順利，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，其原因何在？
李佐軍：在我看來(lái)，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)不動(dòng)的根源和障礙主要有四個(gè)：
一是我們沒(méi)有抓住轉(zhuǎn)型的軸心。一直以來(lái)，我們主要在轉(zhuǎn)型的外圍打轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的軸心是各種主體和制度，主體包括政府和企業(yè)，制度包括法律、文化、政策等。我們總在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)際上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型只是表象，決定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的因素是主體和制度。也就是說(shuō)，只有主體和制度轉(zhuǎn)型了，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)才有可能轉(zhuǎn)型。問(wèn)題是政府自身的轉(zhuǎn)型、國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)型、法律制度的轉(zhuǎn)型、文化的轉(zhuǎn)型等還沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)，所以轉(zhuǎn)型的效果不理想。
二是沒(méi)有消除轉(zhuǎn)型的主要障礙。轉(zhuǎn)型的主要障礙是既得利益集團(tuán)的阻礙。既得利益集團(tuán)包括擁有特權(quán)的政府部門、壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)等。這些既得利益群體由于受惠于過(guò)渡型體制，因此它們不大愿意轉(zhuǎn)型，因?yàn)橐坏⿵氐邹D(zhuǎn)型，部分權(quán)利和利益就會(huì)喪失，這無(wú)疑成為轉(zhuǎn)型的主要障礙。要消除這些障礙有賴于一系列深層次的改革。
三是沒(méi)有對(duì)指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)做及時(shí)調(diào)整。決定轉(zhuǎn)型的重要因素是指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)。比如究竟是追求數(shù)量還是追求質(zhì)量？是追求GDP還是追求老百姓的收入？是追求大國(guó)還是追求強(qiáng)國(guó)？是主要追求基礎(chǔ)設(shè)施這些硬實(shí)力，還是主要追求文化道德這些軟實(shí)力，這些目標(biāo)的設(shè)計(jì)都在很大程度上決定著轉(zhuǎn)型的方向和成敗。目前，地方政府的考核目標(biāo)主要還是GDP、財(cái)政收入、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)的增長(zhǎng)，還沒(méi)有把考核的重心真正轉(zhuǎn)到效益、質(zhì)量、民生、環(huán)保等這些指標(biāo)上來(lái)。因此，轉(zhuǎn)型在地方政府層面常常落不到實(shí)處。
四是尚未形成上下齊轉(zhuǎn)型的共識(shí)和氛圍。轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同行動(dòng)。要想順利推進(jìn)轉(zhuǎn)型，就必須形成全社會(huì)的轉(zhuǎn)型共識(shí)和氛圍。但我們還沒(méi)有形成這種轉(zhuǎn)型的共識(shí)和氛圍。而且，由于轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，各個(gè)方面對(duì)轉(zhuǎn)型的方向、途徑、措施等還存在較大的分歧，這也延緩了轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。
全面改革是推進(jìn)轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：那么，如何消除轉(zhuǎn)型的主要障礙呢？
李佐軍：我認(rèn)為，要消除轉(zhuǎn)型的主要障礙，就必須推進(jìn)全面改革，之所以這么說(shuō)，主要有以下幾個(gè)理由：
首先，改革本身就是轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。根據(jù)前面提到的廣義轉(zhuǎn)型定義，轉(zhuǎn)型包括制度和體制的轉(zhuǎn)型，即制度或體制改革是轉(zhuǎn)型的題中之義。推進(jìn)全面改革的過(guò)程，也就是推進(jìn)全面轉(zhuǎn)型的過(guò)程。抓住改革也就抓住了轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。
其次，改革或制度轉(zhuǎn)型是其他轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。制度是影響其他各種轉(zhuǎn)型的根源性因素，制度改革是推進(jìn)其他各種轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。不管是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不管是內(nèi)外需結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是污染排放結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，其根本動(dòng)力都在制度改革。因?yàn)槿魏我环N轉(zhuǎn)型都依賴于一個(gè)一個(gè)的主體（政府、企業(yè)和公民）去采取有利于轉(zhuǎn)型的具體行動(dòng)。而所有這些主體的具體行動(dòng)都受制于制度設(shè)計(jì)：如果給它一個(gè)激勵(lì)性制度，它就會(huì)積極轉(zhuǎn)型；如果給它一個(gè)反向制度安排，它就不會(huì)轉(zhuǎn)型了。所以，我們必須通過(guò)制度的創(chuàng)新、制度的優(yōu)化、制度的改革來(lái)創(chuàng)造有利于各種主體向轉(zhuǎn)型目標(biāo)前進(jìn)的制度環(huán)境。
再次，制度不改革下的轉(zhuǎn)型將可能誤入歧途。在不合理制度下推進(jìn)其他結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不僅轉(zhuǎn)型不好，而且會(huì)將轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)歪了。比如，目前各地都在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在政府轉(zhuǎn)型不到位的情況下，政府主導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，很可能出現(xiàn)拔苗助長(zhǎng)、寅吃卯糧、將經(jīng)念歪的情況，并留下很多后遺癥。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)主要由企業(yè)和市場(chǎng)來(lái)推進(jìn)，政府只能進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，而不能主導(dǎo)。因此，只有先通過(guò)改革將制度調(diào)整合理了，再推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，才能達(dá)到較好的效果。
最后，將制度改革好了，產(chǎn)業(yè)等非制度轉(zhuǎn)型就是一個(gè)自然的過(guò)程。通過(guò)改革建立起合理的制度后，各個(gè)主體會(huì)按照合理制度的引導(dǎo)，自發(fā)調(diào)整自己的行為，最后逼近合理的結(jié)構(gòu)。如果我們將政府職能轉(zhuǎn)變好了，將核心制度設(shè)計(jì)好了，轉(zhuǎn)型是無(wú)需費(fèi)力推動(dòng)的，它會(huì)自然而然地實(shí)現(xiàn)。（記者 周子勛）
