羅楚亮，中國人民大學勞動人事學院教授、共同富裕研究院研究員

　　習近平總書記指出，要“落實就業優先戰略和積極的就業政策”。就業政策是經濟發展政策的一部分，同時也為全面深化改革提供投入要素來源，并影響著經濟發展的最終需求結構。就業形勢與就業政策總體上依賴于經濟發展環境、條件和戰略路徑選擇，也取決于勞動力存量與結構的稟賦特征。在我國經濟發展和轉型過程中，就業問題尤為重要。一方面，就業構成推動經濟增長的要素源泉，勞動力供給不足也可能成為經濟增長潛在水平的制約因素；另一方面，作為發展中國家，就業總量增長及其結構轉換是我國城市化、工業化的推動力量和重要載體，城鄉二元結構轉換、產業結構轉型升級都依托于并表現為勞動力就業結構的變化。當前，就業是廣大人民群眾分享經濟增長成果的重要途徑，穩定和擴大就業已成為促進經濟增長、推動結構轉型、增強共享包容的關鍵。

　　擴大就業容量是新發展階段就業優先政策的核心要義

　　改革開放之初，相對于其他發達國家而言，我國相對落后的社會經濟發展初始條件、勞動力相對充裕的要素稟賦特征，使得我國采取了出口導向的發展戰略，以勞動密集型產業、加工貿易等方式融入國際分工體系和國際經濟秩序。在一定時期中，這一戰略促進了我國經濟增長和就業增長，迅速地改變了我國社會經濟相對落后的基本面貌。此時的就業政策主要表現為“增長優先的就業拉動”，即通過經濟增長來推動就業增長，與此同時，就業增長也為經濟增長提供了充足的勞動力投入。總體上，就業增長與經濟增長之間形成了一種相互促進的良性循環。

　　在經濟轉型和結構調整中，我國勞動力供大于求的基本格局導致嚴峻的失業壓力長期存在。“十二五”規劃首次提出就業優先戰略，2019年政府工作報告首次將就業優先政策置于宏觀政策層面。這一時期的就業政策可以理解為“應對失業壓力的就業優先”，旨在降低失業率水平，從而避免對社會穩定發展、低收入人群的福祉改善造成不利沖擊。就業優先戰略在我國面臨較為嚴峻的失業壓力的背景下，實現了城鎮失業率平穩地維持在較低的水平，農村勞動力持續向城鎮地區轉移。

　　近年來新的國際形勢和國內社會經濟發展特征對就業優先政策的重要性和具體措施提出了新的要求。當前世界正處于百年未有之大變局，我國社會經濟發展面臨著大的不確定性。以貿易摩擦為表征的外部發展環境改變，以及我國經濟發展進入新階段，就業形勢也發生了新的變化。習近平總書記指出，“要在推動高質量發展中強化就業優先導向，提高經濟增長的就業帶動力。”在經濟發展新格局下，就業政策不僅要穩定就業、降低失業，而且要“擴大就業容量、提升就業質量”。“十四五”規劃強調指出要“強化就業優先政策”，這正是“擴大就業容量的就業優先”，是“應對失業壓力的就業優先戰略”的升級版。

　　完善就業優先政策體系 深化勞動力市場改革

　　習近平總書記指出，“要增強風險意識，研判未來我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發展趨勢，提高工作預見性和主動性。”隨著我國經濟發展進入新階段，勞動力市場正面臨著供給側和需求側的雙重沖擊，這將導致就業政策重點需要從防范失業轉向促進就業與防范失業并重。在增長與就業的關系上，也面臨著從“穩增長保就業”向“穩就業保增長”的轉變。在促進就業和防范失業并重的政策思路下，需要完善以擴大就業容量為目標取向的就業優先政策體系，著力于供給方、需求方和市場匹配三個環節，具體而言，以高質量就業強化勞動參與激勵、應對結構轉型強化就業崗位創造、以完善人力資源公共服務強化市場匹配效率。

　　從供給方來看，重點在于提升勞動參與率。要求以有效勞動參與為核心，以就業質量提升強化勞動供給激勵，并改善教育結構和職業技能提升勞動者就業能力，形成有效勞動供給，從而提升勞動參與的積極性和就業質量，并促進重點人群的就業參與，包括大學生、流動人口、貧困人口、女性和老年人就業參與。

　　從需求方來看，關鍵在于以崗位創造擴大就業容量。一要明確以高質量發展推動共同富裕取得實質性進展的發展思路，明確分配政策應當促進經濟平穩發展的政策取向，明確以增強經濟增長的包容性以縮小收入差距的政策取向，穩定企業家的投資信心和預期。二要將企業減稅降費政策與宏觀經濟運行的周期性特征相結合，在經濟下行壓力較大的情形下，通過稅費減免降低企業運營成本、保經濟主體。三要圍繞提高居民生活質量，形成新的投資生長點。四要從保就業和提高就業質量的角度，對人工智能等新技術運用保持“趨利避害”。引導人工智能等新技術替代高風險、工作條件惡劣的生產崗位，提高就業質量；充分利用平臺型就業等新型就業形態的就業促進作用。五要進一步推動戶籍制度改革，推動“人的城鎮化”，放松對小規模生產經營活動的管制，增強城市對勞動力的吸納能力和經濟的發展活力。

　　從市場匹配看，提升勞動力市場就業匹配效率，能夠有效緩解勞動力市場的結構性矛盾。應積極推動人力資源服務業發展，加強信息流動，降低空缺崗位和求職者之間的信息不對稱。將人力資源公共服務業當作一種公共服務來提供，完善公共就業服務體系建設，構建人力資源和空缺崗位信息大數據庫，搭建“互聯網+”就業創新信息發布平臺，有效推送創業就業服務信息，增強人力資源服務對于就業創業以及人力資源的優化配置作用。規范人力資源服務機構的發展，促進人力資源服務機構的市場競爭與效率改進。