老外超國民待遇“虛像”根在立法滯后

　　我國至今沒有一部針對外籍人士的《移民法》，也沒有相關的移民局，這在全球范圍來看，都是很少見的。

　　昨日，《中國青年報》報道上海市查處的“三非”外國人案件近年來數量猛增，北京三里屯“三非”外籍人員“亂，不好管”……民眾在“涉外案件無小事”等因素下，人們潛意識中有“外國人犯罪，和中國人不一樣”，認為老外享有超國民待遇。

　　除了個別案件確有“輕判外國人”的特例，目前的全面實證數據，并不支持在華外國人犯罪普遍得到優待甚至是赦免責任。外國人超國民待遇問題，是殖民時期“領事裁判權”或“治外法權”存在下的產物，隨著國家主權的統一，法律責任面前的“超國民待遇”已就不存在，屬地管轄原則下國家實現了“法律一體遵守及法律面前人人平等”，事實上宣告任何人無法外特權。

　　但為什么這么多年來，國人還是普遍在潛意識中存在“外國人有超國民待遇”，在碰到涉外案件時個別派出所或警員“不敢管，不會管，管不了”，甚至認為外國人違法犯罪時執法部門應“網開一面”？外國人超國民待遇“虛像”的形成，固然有多種原因，如初期經濟開放中為吸引外資給了許多稅收等方面的“超國民待遇”，然而，從根源上看，針對外國人的移民法及針對外國人案件的程序法等方面立法的滯后，才是事實上形成“超待遇虛像”的根由。

　　與外籍人士相關的法律，大體有兩大塊：一是與出入境管理及居留、入籍等有關的移民法；二是與駐在國國民相同的其他社會關系有關的普通法律。

　　我國至今沒有一部針對外籍人士的《移民法》，也沒有一個專門針對外籍人士管理的移民局，這在全球范圍來看，都是很少見的。作為“移民法”的，只是一部20多年前頒布的《外國人入境出境管理法》，其《實施細則》除了對“不準入境”中一項作了點修改之外，1986年至今幾乎原封不動。造成的后果是顯而易見的：20多年前定的處罰標準，今天變成“過輕”，20年前預見的移民問題，20多年后已經出現質和量的根本性變化，已經無法適應當前現實。另一方面，外國人出入境管理辦法，并沒有體現移民法中的“互惠與對等”原則，使實施細則無法就哪些國家的國民享有免簽待遇等內容作出具體名單，也無法就外國對我國民出入境時施加苛刻條件作出“對等處理”的反應，導致國民普遍感受不到移民法的有力保護。

　　而在普通法律領域中，涉及非移民有關的違法犯罪案件，目前刑事與民事程序法中依然保留了涉外案件的初審法院可以是中級法院這一規定，這在一定程度上造成了涉外國人案件是“大事”的假象。當初寫入這一條款，是考慮到當時中國司法體系尚不完善，出于謹慎對待之本意才制定了這樣的規定，在目前我國司法體系已經實踐數十年的今天，依然保持二十多年前的推定，顯然是不合時宜的。