11月27日，央行、銀保監會、證監會聯合印發《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確系統重要性金融機構的定義、范圍，規定評估流程和總體監管方法。在市場看來，銀行、保險、證券業的龍頭機構，尤其是一些金控集團都被納入監管名單，加強對此類機構的監管，有利于彌補監管短板，妥善解決“大而不能倒”風險。

　　明確范圍 金控集團也將納入

　　所謂系統重要性金融機構是指因規模較大、結構和業務復雜度較高、與其他金融機構關聯性較強，在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發生重大風險事件而無法持續經營，將對金融體系和實體經濟產生重大不利影響、可能引發系統性風險的金融機構。

　　《指導意見》明確了系統重要性金融機構的范圍，主要包括系統重要性銀行業、證券業、保險業機構，以及國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金融委”）認定的其他具有系統重要性、從事金融業務的機構。其中，“銀行業機構”指依法設立的商業銀行、開發性銀行和政策性銀行；“證券業機構”指依法設立的從事證券、期貨、基金業務的法人機構；“保險業機構”指依法設立的從事保險業務的法人機構。

　　《指導意見》的“實施”部分還指出，“金融控股公司適用國家有關金融控股公司監管的規定，但經金融委認定具有系統重要性的金融控股公司，同時適用本意見”。金融控股集團將受到該《指導意見》的影響。在首創證券研究所所長王劍輝看來，各類行業的龍頭機構都在名單內，比如銀行業，工、農、中、建、交五大行，四五家股份制銀行；證券業前10-15家的機構；保險龍頭企業等。

　　值得關注的是，央行發布的《中國金融穩定報告（2018）》（以下簡稱《穩定報告》）指出，目前我國形成兩類金融控股公司，并點名了諸多金控集團，央行指出，一類是金融機構在開展本行業主營業務的同時，投資或設立其他行業金融機構，如工農中建交五大行；平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

　　另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，分為以下五類：大型企業集團，如中信集團、光大集團旗下擁有銀行、證券、基金、保險、期貨等金融機構及實業；綜合性資產投資運營公司，如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等；中央企業集團母公司，如招商局、國家電網、華能集團；民營企業和上市公司，如明天系、海航集團、復星國際、恒大集團等；部分互聯網企業，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京東等。

　　有分析人士認為，上述被點名的金融控股公司都被將納入此次系統重要性金融機構名單內。在中國人民大學重陽金融研究院客座研究員董希淼看來，按照《指導意見》，此次“系統重要性金融機構”的名單比此前市場預計的有所擴大。5家大型商業銀行、國家開發銀行、規模較大的股份制商業銀行等銀行業金融機構，資產規模大、影響范圍廣的證券業、保險業金融機構，都有可能被納入該名單。值得注意的是，像浙江螞蟻金服此類從事金融業務的非金融機構，如經國務院金融委認定，也可能被納入名單，實施特別監管。

　　提附加資本要求

　　建立特別處置機制

　　監管明確對系統重要性金融機構的監管主要通過對系統重要性金融機構制定特別監管要求、建立系統重要性金融機構特別處置機制兩條途徑進行。

　　《指導意見》指出，一方面，對系統重要性金融機構制定特別監管要求，以增強其持續經營能力，降低發生重大風險的可能性。相關部門采取相應審慎監管措施，確保系統重要性金融機構合理承擔風險、避免盲目擴張。另一方面，建立系統重要性金融機構特別處置機制，推動恢復和處置計劃的制定，開展可處置性評估，確保系統重要性金融機構發生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業務和服務不中斷，同時防范“大而不能倒”風險。

　　據悉，央行會同銀保監會、證監會針對系統重要性金融機構提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續法計算，使得系統重要性金融機構的附加資本要求與其自身的系統重要性程度相適應。根據行業發展特點，央行還可會同相關部門視情況對高得分組別系統重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監管要求。

　　在操作執行方面，央行會同銀保監會、證監會根據各行業發展特點，制定客觀定量、簡單可比的標準，劃定參評機構范圍。參評標準可采用金融機構的規模指標，即所有參評機構表內外資產總額不低于監管部門統計的同口徑上年末該行業總資產的75%；或采用金融機構的數量指標，即銀行業、證券業和保險業參評機構數量分別不少于30家、10家和10家。

　　具體操作主要涵蓋三個環節：一是科學評估，合理認定對金融體系穩健性具有系統性影響的金融機構。二是加強監管，降低系統重要性金融機構發生重大風險的可能性。三是建立特別處置機制，確保系統重要性金融機構發生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業務和服務不中斷。

　　明確分工

　　防范“大而不能倒”風險

　　在市場看來，加強對系統重要性金融機構的監管，有利于彌補監管短板，妥善解決“大而不能倒”風險。

　　對于此次《指導意見》出臺的背景，央行相關負責人表示，經過近年來的快速發展，部分規模較大、復雜度較高的金融機構因與其他金融機構關聯度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力具有重要影響。建立系統重要性金融機構的特別處置機制，確保系統重要性金融機構經營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關鍵。

　　央行上述《穩定報告》指出，系統重要性金融機構存在“大而不能倒”的道德風險。由于對金融穩定影響巨大，系統重要性金融機構形成政府不會任其倒閉的預期，進而采取更加激進的經營方式，存在過度使用杠桿、大量開展金融衍生品交易等高風險業務、 金融機構高管享受超額薪酬等問題，道德風險高企。

　　王劍輝指出，過去幾年，一些金融控股公司發展較快，而快速發展背后是高杠桿和高風險的資本運作，這對于金融生態是一種威脅，可能影響市場的穩定。

　　11月24日，在出席論壇活動時，央行副行長朱鶴新表示，目前金融風險呈現跨機構、跨行業、跨市場的復雜狀態。一些金融控股公司野蠻生長，盲目向金融業擴張，將金融機構作為“提款機”，風險不斷累積和暴露，但相應的金融監管制度尚不完善。對金融控股公司的監管重點是嚴把市場準入關，明晰股權結構，完善公司治理，強化資金來源真實性監管和資本充足率監管，管控關聯交易，完善“防火墻”制度。

　　央行相關負責人指出，《指導意見》的出臺有助于填補監管空白，防范系統性金融風險。雖然系統重要性金融機構應當滿足更為嚴格的資本、杠桿率等監管要求，因此可能會面臨更高的合規成本，但從這些機構在金融體系所處地位來看，理應受到與其系統重要性程度相一致的監管。長遠來看，《指導意見》有助于督促系統重要性金融機構形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業文化，有利于金融業健康發展和金融市場平穩運行。

　　在監管分工協作方面，《指導意見》指出，系統重要性金融機構由金融委在央行和銀保監會、證監會工作的基礎上確定。央行負責系統重要性金融機構基本規則制定、監測分析、并表監管，視情責成有關監管部門采取相應監管措施，并在必要時經國務院批準對金融機構進行檢查監督。銀保監會、證監會負責系統重要性金融機構評估的數據收集、得分計算和名單報送，依法實施微觀審慎監管。