制圖／高岳

　　□　本報記者 萬靜

　　中國政法大學法治政府研究院4月8日發布的《中國法治政府發展報告(2016)》顯示，截至2016年12月28日，共有19個地方出臺了網約車服務管理實施辦法或實施細則。但是只有3個地方是以政府規章形式出現，其余16個城市以其他規范性文件形式出臺。

　　《報告》分析指出，各地方城市政府出臺的實施細則，為網約車平臺公司、車輛和駕駛員設置了高標準，窒息了網約車的發展，不僅違反了行政許可法的有關規定，更不符合共享經濟的基本特征和發展規律。

　　車籍限制成共同“標配”

　　《報告》披露，2016年《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺，截至2016年12月28日，調研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網約車服務管理實施辦法。其中，上海、重慶、廣州3個城市以地方政府規章形式出臺了實施辦法，合肥、天津、北京、安陽、廈門、金華、大連、瀘州、周口、漯河、平頂山、杭州、新鄉、寧波、南平、龍巖等16個城市以其他規范性文件形式出臺了實施辦法。19個地方的實施辦法在《暫行辦法》內容的基礎上，對從事網約車服務的車輛和駕駛員的許可條件進行了更為嚴格的規定。

　　其中，要求車輛車籍所在地為本市行政區域，成為地方限制的“標配”。在19個城市中，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區域作為從事網約車服務的條件之一。

　　及電動車功率在19個城市中，有13個城市對車輛的軸距、排氣量或功率、續航時間等作出規定，只有安陽、周口、平頂山、新鄉、南平、龍巖6個城市未作相關規定。對車輛軸距、排氣量等作出規定的城市，普遍都設置了較高的標準。例如，上海市要求車輛軸距達到2600毫米以上，北京市對車輛軸距和排氣量同時作出規定：“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米(含新能源車)，排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。”

　　多地對車主所在地有限制

　　在19個城市中，有10個城市明確要求駕駛員具有本市戶籍或居住證。其中，上海、重慶、北京、天津四個地方明確規定網約車駕駛員應當具有本市戶籍。廣州、合肥、安陽、廈門、大連、瀘州、杭州、寧波規定駕駛員須有本市戶籍或居住證。

　　廣州、天津、大連三市將初中畢業以上文化程度作為網約車駕駛員的條件之一。

　　安陽、大連、瀘州、周口、漯河和新鄉6個城市對網約車駕駛員的年齡進行了規定。其中，安陽市規定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和周口市規定，網約車駕駛員年齡應當在60周歲以下。漯河和新鄉市規定，網約車駕駛員年齡不超過國家法定退休年齡。

　　規范性文件層級低致處罰難

　　《報告》指出，從北京市網約車新政實施兩個月以來的情況看，交通管理部門對非京籍駕駛員、非京籍車輛和不符合規定的軸距、排氣量等標準的查處力度很小。一方面，北京市的網約車新政是以一般規范性文件的形式作出的，依照行政處罰法規定，其不得設定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門發現有違反行政規定提供網約車服務的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網約車新政并未得到嚴格執行，也從側面反映出這一規定過于苛刻，一旦嚴格執行必將導致北京市網約車數量急劇減少。如此一來，城市居民將重新陷入“打車難”“打車貴”的境地，多年來屢禁不絕卻因為網約車的出現而大大減少的“黑車”又將大規模卷土重來。

　　《報告》對此分析指出，按照比例原則的要求，行政機關應當采取最小損害當事人利益的手段來達到所追求的行政目的。同時，行政機關在實施行政行為前，必須對利益進行衡量，只有當可能取得的利益大于可能損害的利益時才能實施。而北京等地的網約車地方規范對車籍、戶籍、車型等過于嚴苛的限制，違反了行政法中的比例原則。此外，地方網約車的立法規范也體現出以管制為導向的一刀切規定，受到了社會各界的廣泛質疑。

　　多地辦法違反行政許可法

　　《報告》分析指出，依照行政許可法規定，規范性文件無權設定任何種類的許可。在19個地方網約車規定中，只有上海和重慶以省級政府規章的形式出臺實施辦法符合行政許可法的規定，廣州市以地方政府規章形式出臺實施辦法和其他設區的市以規范性文件的形式出臺實施辦法都違反該法有關規定。

　　此外，依據行政許可法第15條第2款規定，“設定行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”。因此，北京等地方對車輛和駕駛員戶籍的限制違反了行政許可法所規定的市場公平與開放的原則。

　　而許多地方規定網約車的檔次必須高于出租車或者價格必須高于出租車1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了行政許可法第5條規定的設定行政許可應當遵循公平的原則。

　　《報告》指出，對共享經濟進行法律規制，首先要端正規制的目的。許多國家提出對共享經濟進行法律規制，都是為了防止提供不規范服務和侵犯消費者權益等行為，而不簡單是因為其沒有遵守許可等法律制度的規定。

　　《報告》認為，對共享經濟進行法律規制，應當重點在事中和事后與網約車平臺公司開展合作，充分運用大數據收集和分析車輛行駛和乘客評價信息，實現對網約車安全和服務的全方位監管。