探索實行職能有機統一的大部門體制,是我國行政管理體制改革的一項重要內容。這里,主要就如何更好地推進大部門體制談一點認識。
一、大部門體制改革是一項復雜的系統工程
大部門體制改革不是簡單的機構合并,而是一個復雜的社會系統工程。大部制改革的復雜性與系統性主要體現在如下方面:
第一,大部門體制并不是一蹴而就的。從發達國家實施大部門體制改革的進程來看,大部門體制經過了一個不斷深化和逐步完善的過程。在自由市場經濟時期,西方國家政府部門普遍較少。20世紀40年代之后,隨著西方福利國家的發展,政府從事公共服務的機構大量增加,為解決部門過多、協調困難、成本較大的弊端,西方國家普遍開始整合公共服務部門,實施“大部門體制”。20世紀70年代末期,為進一步提高政府服務質量,增強政府對公眾的回應性,西方國家又開始對大部門的運作機制進行深刻變革,采取了決策與執行分開、公共服務憲章、問責等等方式,從而最終形成了現代政府大部門體制。就主要的發達國家來看,完善大部門體制都經過了40—50年左右的發展過程。日本從1996年開始對中央政府機構設置進行大調整,也是直到2002年才將中央政府機構由原來的1府22省廳改為1府10省廳。
第二,大部門體制并不是單純的機構合并。大部門體制改革除涉及職能整合與機構合并外,還涉及政府組織結構和運行機制的深刻變革,涉及到政府部門的組織形式、協調機制、領導層級、管理機制、監督機制等復雜問題。大部門設立之后,部委的內部組織形式將發生很大變化,在現有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外,將出現部—管理局—處、部—執行局等層級形式,這就需要認真研究大部門的組織形式問題。大部門之中,原來由獨立部門合并進來的內部管理局或執行局將保持一定的相對獨立性,在這些相對獨立的管理局或執行局之間,如何建立起協調和內部溝通機制,也是一個非常現實的問題。大部門體制下,部長管理的下級機構增多,管理幅度變大,原有的行政首長—分管領導—司長—處長的管理層級在大部門體制下顯得鏈條過長,也需要平衡管理幅度與管理層次之間的關系。大部門體制下,部長如何對下屬具有相對獨立職能的機構實施有效管理,涉及到管理機制的變革問題,需要認真研究解決。大部門體制下,部門職能領域變大,權力與職責相應增多,如何對部門實施有效監督,也是一個難點。因而,大部門體制改革還涉及到政府決策機制、執行機制與服務機制領域的改革,這就需要進行相關的配套改革。
第三,大部門體制并不是一步到位的。從大部門體制改革的內在規律來看,什么樣的職能整合進哪一個大部門中,也是一個根據不同的社會歷史發展階段、政府職能的不斷演變而不斷變化的過程。如二戰后,英國認為衛生部作用不大,其承擔的部分職能轉移給住房與地方政府部、社會保障部承擔;1970年的重組中,衛生部和社會保障部被合并為一個大部;1988年,衛生和社會保障部再次被分成兩個不同的部。1997年,英國交通部與環境部合并形成了環境、交通與地區部;2002年5月,交通與環境部又分設,環境、交通與地區部改為環境、食品與鄉村事務部,新成立交通、地方政府與地區部。
第四,大部門并不是政府組織的唯一形式。在發達國家,相對精干的內閣大部門是與龐大的法定機構、執行機構、公法行政法人等并存的。如果加上這些法定機構與執行機構的數量,政府機構的數量依然較為龐大。如英國目前有131家執行機構,雇傭工作人員總數超過整個公務員隊伍的3/4。新西蘭有79個皇家實體(即公法行政法人,不包括學校、三級教育師資、漁業和狩獵業管理委員會,以及儲備委員會),這79個實體所雇員工占政府員工總數的80%,開支占到整個政府開支的58%。美國盡管只有15個內閣部,但還有60個以上的法定機構,其中一些機構還十分龐大,在政府公共管理中占居重要地位,如美國小企業管理局,約有4000多名工作人員,在全國設有10個區域辦公室,69個地區辦公室、17個分支辦公室和96個服務點;又如美國宇航局,總部連同所屬研究機構共有2.2萬人;作為美國聯邦政府的獨立機構,美國社會保障局下設13個辦公室,雇員65000人,全國還設有10個區域辦公室、6個處理中心和近1300個地方辦公室。
第五,大部門的運作需要相應的人員和組織支撐。從發達國家的情況看,大部門體制的存在以大量中央公務員和中央部門設在地方的大量分支機構為支撐。在發達國家,不管是聯邦制國家還是單一制國家,中央政府公務員都占有相當的比例,并通過中央政府設在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美國聯邦政府文職雇員213.4萬人,其中,衛生及公眾服務部12.9萬人,農業部11.34萬人;只有大約13%的聯邦文職官員在“總部”工作,其余的聯邦職雇員分布在50個州的22000個地方辦事處工作。日本地方公務員約占74%,325萬人;國家公務員占26%,約為114萬人。
二、我國推行大部門體制要積極穩妥、循序漸進
在我國推行大部門體制,必須深刻認識到我國政治體制和行政體制的特點,認識到我國推行大部門體制所存在的許多制約因素。首先,我國目前的政府組織形式單一,沒有法定機構、執行機構、公法行政法人等政府組織形式。如果實行大部門體制,一些適宜于分散管理、自主管理、專業管理的機構不能按法定機構或公法行政法人的方式進行管理,這在一定程度上制約了我國政府機構改革的深度與廣度。其次,我國絕大多數中央政府部門的決策依靠地方政府部門執行,自身在地方并不設立分支機構,中央事務過多依賴地方執行;同時,中央公務員數量相對較少,在1998年政府機構改革的過程中,中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人,人員編制總數減少了47.5%。過分精簡機構,將導致執行中的難題,影響中央政府執行的監督和監管。第三,我國地域廣闊、區域經濟發展不平衡,人口眾多,經濟發展與社會發展的任務依然很重,涉及到的管理事務較為復雜,政府機構過少,容易導致管理的空白點。最后,大部門體制改革是在我國現有的政治與行政體制框架內進行的,涉及到許多復雜的因素。實行大部門體制改革,還涉及人員結構的調整問題,涉及到政府與部門之間關系的問題,涉及到深刻的體制與利益格局的變動,需要慎重處理。
為更好地推進大部門體制,要先行試點,進行系統的實踐探索。在試點成熟之后,才可全面推行。在推行大部門體制的過程中,不能急于求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法。
1.試點先行。大部門體制改革因為涉及的因素十分復雜,需要進行系統的改革設計,這就需要先行試點。通過大部門體制改革試點,積累改革經驗,以便全面推廣。試點要重點抓好如下工作:如何確定大部門下屬機構的組織形式,如何確定大部門體制中的決策機制、協調機制,如何強化大部門的監督機制、問責機制,等等。
2.穩妥實施。根據我國經濟社會發展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀進程,可考慮經過15年左右的時間,在我國基本實現完善大部門體制的目標。在近5年的時間內,主要進行2-3個大部門體制改革的試點。試點的單位可以選擇人民群眾呼聲最強烈、迫切需要加強統籌、相對容易推進的部門。比如,可關注食品安全綜合協調,明確食品安全的綜合監管責任;針對目前十分嚴峻的環境形勢,也要加強對環境保護的統籌協調,并相應調整部門設置。對于一些迫切需要解決的職能交叉問題,個別部門整合有困難的,也可以逐步推行,不求一步到位。
3.系統設計。要全面、科學地設計大部門體制改革的方案。主要是統籌考慮機構合并、職能整合、人員優化與領導安排,統籌考慮部門組織結構,協調機制與監督機制,統籌考慮大部制改革、決策與執行的改革、行政審批制度改革,等等。要通過積極穩妥的改革,最終建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府大部門體制。
