深入研究和推進(jìn)改革頂層設(shè)計(jì)
黨的十七屆五中全會(huì)提出的“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)”引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，我國(guó)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩，社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)增多。在這種形勢(shì)下，深入研究和推進(jìn)改革頂層設(shè)計(jì)，在錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通過深化改革推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧，意義十分重大。
頂層設(shè)計(jì)的主要原則
頂層設(shè)計(jì)應(yīng)立足于解決實(shí)際問題。經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)明確了改革的方向就是要建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這一點(diǎn)已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。現(xiàn)在的問題是，在我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴(yán)重影響科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧。因此，今天講改革頂層設(shè)計(jì)不是進(jìn)行一般的理論討論，而是要解決導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的體制機(jī)制矛盾，解決后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期全球需求減弱、我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩后有可能暴露的風(fēng)險(xiǎn)問題，解決收入差距拉大及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)從這些重大問題切入，列出若干個(gè)關(guān)鍵問題，拿出對(duì)策和可操作的解決方案。
頂層設(shè)計(jì)應(yīng)抓住重大問題。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，包括科技、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，確實(shí)存在各種各樣的矛盾和問題，但既然是頂層設(shè)計(jì)，就必須從當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期影響科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的人民群眾反映最強(qiáng)烈的重大問題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的體制機(jī)制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點(diǎn)，才具有“頂層”的意義。有些問題屬于日常的改革工作，屬于短期問題，不具有全局意義上的“關(guān)鍵性”，對(duì)這些問題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容。頂層設(shè)計(jì)主要是抓牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵問題，抓長(zhǎng)期以來導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的核心問題，抓嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。
頂層設(shè)計(jì)不應(yīng)設(shè)思想框框。在改革開放30多年基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革，需要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制改革創(chuàng)新，不能就經(jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)。特別是搞頂層設(shè)計(jì)，就應(yīng)從國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的頂層和最高利益出發(fā)，實(shí)事求是，不設(shè)思想框框，碰到什么問題就解決什么問題。
頂層設(shè)計(jì)應(yīng)有全球視野。中國(guó)現(xiàn)在是世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)的問題也是全球性問題。頂層設(shè)計(jì)中需要解決的問題，往往是密切關(guān)系世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有全球意義的重大問題，是會(huì)影響世界投資、消費(fèi)與貿(mào)易的問題。同樣，解決這些問題的政策與策略，也須考慮國(guó)際利益、國(guó)際博弈以及國(guó)際環(huán)境的可能變化。
頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容
從頂層設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持的原則出發(fā)，目前有以下幾方面的改革亟需加強(qiáng)研究、著力推進(jìn)。
關(guān)于土地制度改革。農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地以及農(nóng)村宅基地問題，各地政府進(jìn)行了積極的改革試點(diǎn)實(shí)踐，但由于長(zhǎng)期方向性的制度還有待明晰，農(nóng)村征地成為近幾年上訪和群體性事件多發(fā)的領(lǐng)域，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)，需要下決心解決。同時(shí)這個(gè)問題又涉及我國(guó)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、地方土地財(cái)政問題。進(jìn)一步分析，讓土地流轉(zhuǎn)起來，增加農(nóng)民收入，還是培育我國(guó)幾億農(nóng)民消費(fèi)大市場(chǎng)的重要問題。
關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。首先需要明確的是，在眾多經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題中到底什么是當(dāng)前我國(guó)最大、最急需解決的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題？通常講的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問題，都是投資結(jié)構(gòu)問題。而后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期，面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)需求萎縮、國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)與地方融資風(fēng)險(xiǎn)積聚因而投資難以繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)的形勢(shì)，我國(guó)要繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，最迫切需要解決的是擴(kuò)大消費(fèi)問題，是平衡投資、消費(fèi)、出口之間關(guān)系的問題，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的結(jié)構(gòu)問題。可以說，內(nèi)外需失衡問題、資源環(huán)境問題、增長(zhǎng)方式問題、外匯儲(chǔ)備問題、國(guó)際貿(mào)易摩擦和匯率問題等，都與這個(gè)問題有關(guān)。擴(kuò)大消費(fèi)、改善經(jīng)濟(jì)總量結(jié)構(gòu)，還關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和民生改善。因此，頂層設(shè)計(jì)中最急需設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)問題是如何擴(kuò)大消費(fèi)問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業(yè)利潤(rùn)侵蝕勞動(dòng)工資和居民收入的狀況。否則，要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)問題、解決由收入差距而引起的社會(huì)穩(wěn)定問題，就難以找到財(cái)源，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就難以實(shí)現(xiàn)。
關(guān)于財(cái)稅體制改革。近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)積累了一定風(fēng)險(xiǎn)，其中土地財(cái)政是成因之一。因此，必須整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞機(jī)制是：房市量?jī)r(jià)均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步暴露—銀行體系風(fēng)險(xiǎn)加大。在我國(guó)2400多家上市公司中銀行股只有十幾只，但銀行利潤(rùn)占整個(gè)股市利潤(rùn)約50%。如果銀行體系風(fēng)險(xiǎn)加大，股票市場(chǎng)就難以“陰轉(zhuǎn)晴”。由此看，由來已久的土地財(cái)政問題已到了不能不解決的時(shí)候。這個(gè)問題不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而且?guī)砹司薮蟮南到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了人民群眾的不滿。而解決土地財(cái)政問題以及防范地方融資風(fēng)險(xiǎn)，需要深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系。同時(shí)，解決擴(kuò)大消費(fèi)、發(fā)展生產(chǎn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的問題，也需要進(jìn)行預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要給企業(yè)減負(fù)。因此，財(cái)稅體制改革是涉及頂層設(shè)計(jì)方方面面的重大問題。
關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須深化體制機(jī)制改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，涉及戶籍制度改革問題，使農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用癫⑾硎芟鄳?yīng)權(quán)益（要多增加一塊財(cái)政支出）；涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題（資金從哪里來）；涉及數(shù)以億計(jì)農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用窈蟮拈L(zhǎng)期就業(yè)問題（需要落實(shí)中央鼓勵(lì)民間投資發(fā)展等政策）。因此，城鎮(zhèn)化問題涉及社會(huì)、財(cái)政、投資、城市規(guī)劃等一系列制度問題，而其核心應(yīng)是鼓勵(lì)發(fā)展中小城市、鼓勵(lì)民間投資創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，這樣才能增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，進(jìn)而為農(nóng)民進(jìn)城提供財(cái)力支撐。因此，戶籍制度改革只是個(gè)水到渠成的結(jié)果，而以上一系列制度的改變則需要相當(dāng)多的部門放松管制、協(xié)同配合，涉及各部門間一環(huán)扣一環(huán)的政策銜接，因而需要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。
關(guān)于資源價(jià)格改革。價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)體系中影響方方面面的基本機(jī)制。除了利率、匯率等價(jià)格機(jī)制需要加快改革，資源價(jià)格機(jī)制作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)中最基本的市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)該盡快出臺(tái)改革規(guī)劃，形成清晰的改革思路。這項(xiàng)改革滯后，已明顯拖了整個(gè)改革的后腿。
關(guān)于金融體制改革。金融領(lǐng)域具有頂層意義的改革主要有兩項(xiàng)：一是金融體系如何配合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步市場(chǎng)化。這不僅是指利率，而且包括金融機(jī)構(gòu)與金融產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融市場(chǎng)架構(gòu)的完善等方面的內(nèi)容，需要通盤考慮，打破各種行政限制，實(shí)現(xiàn)較為充分的市場(chǎng)化，而絕不限于中小企業(yè)融資難問題。二是配合中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步全球化，在美元金融霸權(quán)條件下，如何在匯率、資本管理、人民幣國(guó)際化、金融國(guó)際與區(qū)域合作等方面拿出漸進(jìn)、有序配合的工作進(jìn)程表。同時(shí)，國(guó)內(nèi)與國(guó)際金融之間如何銜接、互相照應(yīng)，這些都需要在頂層進(jìn)行通盤考慮。
關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)。創(chuàng)新直接關(guān)系后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展。從短期看，可以靠多發(fā)票子刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，唯有創(chuàng)新才是一國(guó)抓住戰(zhàn)略機(jī)遇實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。創(chuàng)新問題涉及的方面非常廣，既涉及許多經(jīng)濟(jì)主管部門、企業(yè)，又涉及教育、科技、軍工行業(yè)等，不能僅靠科技管理部門努力。所以，在頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)把創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)作為一項(xiàng)專門內(nèi)容予以格外重視，從多部門、多角度作出布局和制度安排，給予長(zhǎng)期有力的支持。
關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。黨的十七大報(bào)告指出，“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局。”目前，一方面，深化國(guó)有企業(yè)改革、優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的任務(wù)還未完成；另一方面，中央鼓勵(lì)支持民間投資的政策措施還沒有落實(shí)到位，許多民營(yíng)企業(yè)還面對(duì)一些有形無形的市場(chǎng)壁壘。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和有效治理應(yīng)靠法制和間接調(diào)控，而不是靠政府手中直接掌握更多的資產(chǎn)。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)當(dāng)“平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局”。政府主要是提供公共產(chǎn)品，包括國(guó)防產(chǎn)品、社會(huì)保障以及一部分基礎(chǔ)設(shè)施等，其余的產(chǎn)品由誰(shuí)提供可以一視同仁。因?yàn)檎梢酝ㄟ^法制調(diào)控經(jīng)濟(jì)、治理社會(huì)，讓不同屬性的企業(yè)統(tǒng)一服務(wù)于國(guó)家利益和人民群眾利益。認(rèn)清了這一點(diǎn)，我們就不會(huì)糾結(jié)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)的爭(zhēng)論，就會(huì)更加積極地推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。還應(yīng)看到，在后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期許多國(guó)家財(cái)政一片愁云慘霧之中，可能唯獨(dú)我國(guó)政府掌握著大量的國(guó)有資本和資源，這正是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整和緩解財(cái)政支出壓力的有利條件。因此，在頂層設(shè)計(jì)中如果能就這個(gè)問題進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本有進(jìn)有退的改革調(diào)整，將大大有利于中國(guó)在未來一個(gè)時(shí)期把握發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，也會(huì)給以上各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)所需的財(cái)力安排和實(shí)際操作提供更大的回旋空間。（夏斌 作者為國(guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽(yù)所長(zhǎng)）
